Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu, Esas No: 2021/2968, Karar No: 2022/3

TEMYİZ EDEN (DAVALI) : …Bakanlığı
VEKİLİ : Av. …

KARŞI TARAF (DAVACI) : …Derneği
VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN KONUSU : Danıştay Sekizinci Dairesinin 14/04/2021 tarih ve E:2017/5224, K:2021/2222 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Özel Öğrenci Barınma Hizmeti Kurumlarının Standartları ile Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönerge’nin Geçici 1. maddesinin 1. fıkrasında yer alan “Ancak binasında 2,5 metreden daha az tavan yüksekliği olan yerlerde yatakhane, çalışma odaları, kütüphane, çok amalı salon, yemekhane, kantin, dinlenme odası, spor alanı ve yönetim birimleri oluşturulamaz.” cümlesi ile 10. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde yer alan “Öğrenci yurt ve pansiyonlarında bir kişilik yatakhaneler 8 m² den küçük olamaz.” cümlesinin ve 12. maddesinin 2. fıkrasının iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Sekizinci Dairesinin 14/04/2021 tarih ve E:2017/5224, K:2021/2222 sayılı kararıyla;
Dava konusu Yönerge’nin dayanağı olan 06/05/2017 tarih ve 30058 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Özel Öğrenci Barınma Hizmetleri Yönetmeliği’nin, 11/09/2020 tarih ve 31241 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Özel Öğrenci Barınma Hizmetleri Yönetmeliğinin Yürürlükten Kaldırılmasına Dair Yönetmelik ile yürürlükten kaldırıldığı;
5661 sayılı Yüksek Öğrenim Öğrenci Yurtları ve Aşevleri Hakkındaki Kanuna Ek Kanun’un 27/06/2019 tarih ve 7180 sayılı Kanun ile değişik 1. maddesinin 1. fıkrası uyarınca Yükseköğrenim Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliği ve Ortaokul ve Ortaöğretim Kurumları Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliği’nin yürürlüğe girdiği ve yükseköğrenim düzeyinde olan yurtlar ile ortaokul ve ortaöğrenim düzeyinde olan yurtlar açısından farklı esas ve usullerin düzenlendiği;
Bu durumda; dayanağı kalmayan Yönerge’nin dava konusu maddelerinin iptal edilmesi gerektiği gerekçesiyle düzenlemelerin iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, mevzuatta yapılan değişiklikler üzerine yalnızca ortaokul ve ortaöğretim seviyesindeki özel öğrenci barınma hizmeti veren kurumların idarelerinin sorumluluğunda bulunduğu, dava konusu Yönerge’de de çok sayıda değişiklik yapılarak 11/09/2020 tarih ve 31241 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Özel Öğrenci Barınma Hizmetleri Yönetmeliği ile uyumlu hâle getirildiği, …tarih ve …sayılı Makam Olur’u ile dava konusu Yönerge’nin 10. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendi ile Geçici 1. maddesinin ilk fıkrasında değişiklik yapıldığı, dava konusu düzenlemelerin tesis edildikleri tarih itibarıyla hukuka uygunluk denetiminin yapılması gerektiği, düzenlemelerde hukuka ve üst hukuk normlarına aykırılık bulunmadığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Daire kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:

MADDİ OLAY :
Dava konusu Yönerge’nin yayımlandığı tarihte yürürlükte bulunan, 5661 sayılı Yüksek Öğrenim Öğrenci Yurtları ve Aşevleri Hakkındaki Kanuna Ek Kanun’un 1. maddesinin 1. fıkrasında; gerçek ve tüzel kişiler tarafından yemekli ve yemeksiz öğrenci yurtları ve buna benzer kurumlar açılması ve işletilmesinin Milli Eğitim Bakanlığının iznine bağlı olduğu hükme bağlanmıştır.
Ortaokul, imam-hatip ortaokulu ve ortaöğretim kurumları ile yükseköğretim kurumlarında öğrenim gören öğrencilere öğrenim dönemlerinde barınma hizmetleri sunmak amacıyla gerçek ve tüzel kişiler tarafından öğrenci yurdu, öğrenci pansiyonu, öğrenci apartları ve öğrenci stüdyo daireleri açılmasına, işletilmesine ve bunların denetimine ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla …tarih ve …sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile kabul edilen Özel Öğrenci Barınma Hizmetleri Yönetmeliği, 06/05/2017 tarih ve 30058 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Anılan Yönetmeliğe dayanılarak, bu Yönetmelik uyarınca açılan kurumları kapsayan dava konusu Özel Öğrenci Barınma Hizmeti Kurumlarının Standartları ile Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönerge hazırlanmış ve 06/06/2017 tarih ve 8376133 sayılı Makam Olur’u ile işleme konulmuştur.
Dava devam ederken, 5661 sayılı Kanun’un 1. maddesinde, 27/06/2019 tarih ve 7180 sayılı Kanun ile değişiklik yapılmış ve yukarıda aktarılan 1. fıkrasında; ‘’Gerçek ve tüzel kişiler tarafından yemekli ve yemeksiz öğrenci yurtları ve buna benzer kurumlar açılması ve işletilmesi ortaokul ve ortaöğrenim düzeyinde Millî Eğitim Bakanlığının, yükseköğrenim düzeyinde Gençlik ve Spor Bakanlığının iznine bağlıdır. İlgili Bakanlıklar bu yurt ve kurumları tespit edecekleri esaslara göre denetler.” kuralına yer verilmiştir.
Anılan hüküm sonrasında, 10/09/2020 tarih ve 2946 sayılı Cumhurbaşkanı Kararı ile 11/09/2020 tarih ve 31241 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Özel Öğrenci Barınma Hizmetleri Yönetmeliğinin Yürürlükten Kaldırılmasına Dair Yönetmelik ile davalı Milli Eğitim Bakanlığı tarafından yayımlanan, Özel Öğrenci Barınma Hizmetleri Yönetmeliği yürürlükten kaldırılmış ve aynı tarihte anılan Bakanlık tarafından kendi görev alanına giren ortaokul ve ortaöğretim düzeyinde barınma hizmeti veren kurumlara ilişkin usul ve esasları düzenlemek üzere Ortaokul ve Ortaöğretim Kurumları Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliği yürürlüğe konulmuştur.
Öte yandan, davalı Milli Eğitim Bakanlığı tarafından …tarih ve …sayılı Makam Olur’u ile dava konusu Yönerge’nin adı, ‘Ortaokul ve Ortaöğretim Kurumu Öğrencilerine Barınma Hizmeti Veren Özel Kurumların Standartları ile Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönerge’ olarak değiştirilmiş ve yukarıda aktarılan mevzuat değişiklikleri doğrultusunda Yönerge revize edilmiş; Gençlik ve Spor Bakanlığı tarafından da 02/07/2020 tarih ve 31173 sayılı Resmi Gazete’de Yükseköğrenim Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliği yayımlanmış ve Yükseköğrenim Özel Barınma Hizmetleri Yönergesi hazırlanmış ve uygulanmaya başlanmıştır.
Ayrıca, dava konusu Yönerge’nin 15. maddesinin 1. fıkrasının (p) bendi ile 16. maddesinin 1. fıkrasının (p) bendinde yer alan bazı ibarelerin iptali istemiyle açılan başka bir davada; Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 01/12/2021 tarih ve YD İtiraz No:2021/747 sayılı kararı ile davalı Bakanlıkça yayımlanarak yürürlüğe giren Ortaokul ve Ortaöğretim Kurumları Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliği’nin 10. maddesinde kurum binalarında aranacak şartların sayma suretiyle belirlendiği, bu konuda alt düzenleyici işlemler ile düzenleme yapma konusunda Bakanlığa herhangi bir yetki verilmediği, bu nedenle 5661 sayılı Kanun uyarınca yönetmelik ile düzenlenmesi gereken ve yönetmeliğin alt düzenlemelerle düzenlenebileceğini öngörmediği bir alanın yönerge ile düzenlenemeyeceği gerekçesiyle davacının yürütmenin durdurulması isteminin kabulü ile Yönerge’nin dava konusu maddelerinin yürütmesinin durdurulmasına karar verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Dosyanın incelenmesinden, dava konusu Yönerge’nin;
-“Kurumların öğrenci kontenjanları” başlıklı 10. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde 06/04/2021 tarihli Makam Olur’u ile değişiklik yapıldığı ve dava konusu “Öğrenci yurt ve pansiyonlarında bir kişilik yatakhaneler 8 m² den küçük olamaz.” cümlesine yeni düzenlemede yer verilmediği,

-“Merdiven, engelli rampası ve asansör” başlıklı 12. maddesinin 2. fıkrasının herhangi bir değişikliğe uğramayıp dava açıldığı tarihteki düzenlemenin aynen korunduğu,
-“Mevcut kurumlar” başlıklı Geçici 1. maddesinin 1. fıkrasının ise yine 06/04/2021 tarihli Makam Olur’u ile değişikliğe uğradığı ve dava konusu “Ancak binasında 2,5 metreden daha az tavan yüksekliği olan yerlerde yatakhane, çalışma odaları, kütüphane, çok amaçlı salon, yemekhane, kantin, dinlenme odası, spor alanı ve yönetim birimleri oluşturulamaz.” kuralına yeni düzenlemede yer verilmediği ve Yönerge’nin 9. maddesinin 1. fıkrasında, davacının talebi doğrultusunda, tavan yüksekliğinin 2,4 metreden az olamayacağının kurala bağlandığı anlaşılmaktadır.
Yukarıda aktarılan sürece bakıldığında, 5661 sayılı Kanun’un 1. maddesinde yapılan değişiklik sonrasında mevzuatın yeni hukuki düzenlemelerle uyumlu hâle gelmesini sağlamak amacıyla yeni Ortaokul ve Ortaöğretim Kurumları Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliği’nin yürürlüğe konulduğu ve bunun üzerine de Yönerge’nin revize edildiği ve bazı maddelerinin halen uygulanmakta olduğu görülmektedir.
Nitekim, Yönerge’nin dava konusu 10. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendi ile Geçici 1. maddesinin 1. fıkrasında değişiklik yapıldığı ve halihazırda bu düzenlemelerin dava tarihindeki halinin yürürlükte bulunmadığı, diğer yandan 12. maddesinin 2. fıkrasının ise uygulanmaya devam ettiği görülmekte olup, bu haliyle, yalnızca dayanağı Yönetmeliğin yürürlükten kalkması nedeniyle Yönerge’nin iptali gerektiğinden söz edilemeyeceği sonucuna varılmaktadır.
Bu durumda, Dairesince yukarıda belirtilen hususlar ile Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 01/12/2021 tarih ve YD İtiraz No:2021/747 sayılı kararı da göz önünde bulundurularak yeniden bir karar verilmesi gerekmektedir.
Bu itibarla, dava konusu Yönerge maddelerinin dayanaksız kaldığından bahisle iptali yolundaki Daire kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalı idarenin temyiz isteminin kabulüne;
2. Dava konusu Yönerge maddelerinin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin Danıştay Sekizinci Dairesinin temyize konu 14/04/2021 tarih ve E:2017/5224, K:2021/2222 sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Daireye gönderilmesine,
4. Kesin olarak, 17/01/2022 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.

KARŞI OY

X- Temyiz edilen kararla ilgili dosyanın incelenmesinden; Danıştay Sekizinci Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun olduğu, dilekçede ileri sürülen temyiz nedenlerinin kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı anlaşıldığından, temyiz isteminin reddi ile temyize konu kararın onanması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.

KARŞI OY

XX- 20/02/2017 tarih ve 2017/10090 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile kabul edilen ve 06/05/2017 tarih ve 30058 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren ve dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan, Özel Öğrenci Barınma Hizmetleri Yönetmeliği’ne dayanılarak hazırlanan “Özel Öğrenci Barınma Hizmeti Kurumlarının Standartları ile Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönerge”nin 1. maddesinde, bu Yönerge’nin amacının; özel öğrenci barınma hizmeti veren kurumların bölümleri, kullanılacak araç gereçleri, verilecek hizmet standartları ile çalışma usul ve esaslarını belirleme olduğu belirtildikten sonra, konu ile ilgili ayrıntılı düzenlemeler yapılmıştır.
Amacı, kapsamı ve düzenleme alanına yukarıda yer verilen dava konusu Yönerge’nin hukuka uygun olup olmadığının, idarenin düzenleme yetkisi çerçevesinde değerlendirilmesi gerekmektedir.
Uyuşmazlığın çözümü için, genel olarak, idarenin düzenleme yetkisinin kapsamı ve bu bağlamda idarenin özerk ve türev düzenleme yetkisi üzerinde durulmalıdır. Anayasa’nın 124. maddesinde “Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler. Hangi yönetmeliklerin Resmi Gazete’de yayımlanacağı kanunda belirtilir.” hükmü, idarenin özerk ve türev düzenleme yetkisinin Anayasal dayanağını oluşturmaktadır.
İdarenin düzenleme yetkisinin aslında ikincil, türev nitelikte olduğu hususunda bugün için bir duraksama bulunmamaktadır. Anayasa’ya göre, idarenin, düzenleme yetkisini yasalar çerçevesinde ve yasalara uygun olarak kullanması gereklidir. Yasanın öngördüğü düzenleme yetkisinin yine yasada belirtildiği gibi kullanılması, yasa hükmü bir konunun yönetmelikle düzenlenmesini öngörüyorsa düzenlemenin yönetmelikle yapılması zorunludur.
Bu açıklamalar ışığında uyuşmazlığa bakıldığında, davalı idarenin dava konusu alandaki düzenleme yetkisinin ve bu yetkinin hukuka uygun olarak kullanılıp kullanılmadığının irdelenmesi gerekmektedir.
5661 sayılı Yüksek Öğrenim Öğrenci Yurtları ve Aşevleri Hakkındaki Kanuna Ek Kanun’un 1. maddesinin 4. fıkrasında; yurt ve benzeri kurumların, ortaokul, ortaöğrenim ve yükseköğrenim öğrencilerine barınma hizmeti vermek amacıyla açılacağı ve bu Kanun ile 25/8/2011 tarih ve 652 sayılı Özel Barınma Hizmeti Veren Kurumlar ve Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin 13. maddesine göre işyeri açma ve çalışma ruhsatı alacakları, öğrenim düzeyine göre barınma hizmeti verilecek öğrenciler ile bu hizmetin verilebileceği kurumlar ve bu hizmeti sunacak gerçek ve tüzel kişilerin niteliklerinin ilgisine göre Millî Eğitim Bakanlığı veya Gençlik ve Spor Bakanlığınca çıkarılan yönetmelikle belirleneceği hükmüne yer verilmiştir.

652 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin “Özel barınma hizmeti veren kurumlara ilişkin iş yeri açma ve çalışma ruhsatı” başlıklı 13. maddesinde ise; 10/07/2004 tarih ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 7. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendi, 03/07/2005 tarih ve 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 15. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendi ile 22/02/2005 tarih ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’nun 7. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde belirtilen izin veya ruhsatlara ilişkin hükümlerin, öğrencilere özel barınma hizmeti veren kurumlar hakkında uygulanmayacağı, öğrencilere özel barınma hizmeti veren kurumlara iş yeri açma ve çalışma ruhsatı ortaokul ve ortaöğrenim düzeyinde Millî Eğitim Bakanlığınca, yükseköğrenim düzeyinde Gençlik ve Spor Bakanlığınca verileceği, Bakanlıkların bu yetkilerini valiliklere devredebileceği ve bu fıkranın uygulanmasına ilişkin usul ve esasların yönetmelikle belirleneceği hükme bağlanmıştır.
Ayrıca, 06/05/2017 tarih ve 31241 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan “Özel Öğrenci Barınma Hizmetleri Yönetmeliği” yürürlüğe konulmuştur.
Diğer yandan, 3011 sayılı Resmi Gazete’de Yayımlanacak Olan Yönetmelikler Hakkında Kanunla, Başbakanlık, Bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin; işbirliğine, yetki ve görev alanlarına ait hükümleri düzenleyen, kamuyu ilgilendiren yönetmeliklerin Resmi Gazete’de yayımlanacağı belirtilmiştir.
5661 sayılı Kanun’un 1. maddesinin 4. fıkrası ile 652 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 13. maddesinin birlikte incelenip değerlendirilmesinden; davalı idarenin, 5661 sayılı Kanun uyarınca barınma hizmeti sunacak olan kurumların niteliklerine ilişkin hususları çıkaracağı yönetmelikle düzenlemesi gerektiği sonucuna varılmaktadır.
Kaldı ki, dava konusu Yönerge’nin dayanağı olan ve bu konuyu düzenleyen bir Özel Öğrenci Barınma Hizmetleri Yönetmeliği bulunmakta olup, davalı idarenin, anılan Yönetmelik’te değişiklik yapmak veya yeni bir madde eklemek suretiyle düzenleme yapma yoluna gitmemesinin de hukuken kabul edilebilir bir nedeni bulunmamaktadır.
Bu durumda; amacı, kapsamı ve düzenleme alanı göz önünde bulundurulduğunda davalı idarenin bu konudaki düzenleme yetkisini münhasıran yönetmelikle yapması ve bu yönetmeliği de Resmi Gazete’de yayımlaması gerekirken, yönerge şeklinde düzenleme yapmasında hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, davalı idarenin temyiz isteminin reddi ile dava konusu Yönerge’nin iptaline ilişkin Daire kararının bu gerekçeyle onanması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.