Danıştay 13. Daire, Esas No: 2018/598, Karar No: 2021/4251

TEMYİZ EDENLER : 1- (DAVACI) …Akaryakıt Dağıtım İthalat İhracat Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti.
VEKİLİ : Av. …

2- (DAVALI) …Kurumu
VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN KONUSU : …Bölge İdare Mahkemesi …. İdari Dava Dairesi’nin …tarih ve E:…, K:…sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Dağıtıcı lisansı ile faaliyet gösteren davacı şirketin, sözleşmeli bayisi olan …Akaryakıt Ürünleri Dağıtım Nakliye Pazarlama Sanayi ve Ticaret Limited Şirketine gerçekleştirmiş olduğu akaryakıt satışına ilişkin düzenlemiş olduğu faturada muhatabın (bayilik lisansı sahibinin) lisans numarasına yer vermediğinden bahisle 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkrasına aykırılık nedeniyle aynı Kanun’un 19. maddesinin 7. fıkrası uyarınca 80.106,00-TL ve bayisine ait akaryakıt istasyonunda otomosyon sisteminin sağlıklı çalışması ile ilgili kontrol görevini yerine getirmediğinden bahisle 5015 sayılı Kanun’un 7. maddesinin altıncı fıkrasına aykırılık nedeniyle aynı Kanun’un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinin (3) numaralı alt bendi uyarınca 972.717,00-TL olmak üzere toplam 1.052.823,00-TL idari para cezası verilmesine dair Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu’nun (Kurul) …tarih ve …sayılı kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: …İdare Mahkemesi’nce verilen …tarih ve E:…, K:…sayılı kararda; dava dosyasında yer alan tutanak, sevk irsaliyeleri ve faturaların birlikte değerlendirilmesinden, davacı şirketin, bayisi olan şirket adına düzenlemiş olduğu faturada muhatabın (bayilik lisansı sahibinin) lisans numarasına yer vermediği ve bayisine ait akaryakıt istasyonunda otomosyon sisteminin sağlıklı çalışmamasına müsaade ettiği, otomasyon sisteminin sağlıklı çalışmasına ilişkin kontrol görevini yerine getirmediği sabit olduğundan, davacı şirkete idari para cezası verilmesine ilişkin Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: …Bölge İdare Mahkemesi …. İdari Dava Dairesi’nce; İdare Mahkemesi kararının; dava konusu işlemin, davacının bayisine ait akaryakıt istasyonunda, otomasyon sisteminin sağlıklı çalışması ile ilgili kontrol görevini yerine getirmediğinden bahisle, idari para cezası ile cezalandırılmasına yönelik bölümünün reddine ilişkin kısmında hukuka aykırılık görülmediği;
Dava konusu işlemin, davacının bayisine gerçekleştirmiş olduğu akaryakıt satışına ilişkin olarak düzenlediği faturada, bayinin lisans numarasına yer vermemiş olması nedeniyle idari para cezası ile cezalandırılmasına yönelik kısmına gelince;
İdari para cezalarının Kanun’da alt ve üst sınır belirtilmek suretiyle belirlendiği durumlarda, idari para cezası vermeye yetkili makamın, 5015 sayılı Kanun’un 19. maddesinin 7. fıkrasında belirtilen idari para cezası yaptırımı konusundaki takdir yetkisini kullanırken, Kabahatler Kanunu’nun 17. maddesinde yer alan kabahatin haksızlık içeriği ile failin kusur ve ekonomik durumunu göz önünde bulundurması ve hangi nedenle idari para cezasını üst sınırdan verdiğinin yargısal denetime imkân verecek şekilde somut olarak ortaya koyması gerektiği, ancak bu durumda idari para cezasına konu işlemin yargısal denetiminin yapılmasının mümkün olacağı;
Davacı dağıtım şirketinin düzenlediği faturada, muhatabın (bayinin) lisans numarasına yer vermediğine ilşikin eyleminin sübut bulduğu açık ise de, davalı idare tarafından idari para cezasının hangi nedenle üst sınırdan verildiğinin somut bilgi ve belgelerle ortaya konulamadığı, ayrıca bu konuda herhangi bir açıklama da getirilmediği göz önünde bulundurulduğunda, herhangi bir kriter gözetmeksizin salt takdir yetkisinden hareketle Kanun’da öngörülen üst sınırdan idari para cezası verilmesine ilişkin dava konusu kararın bu kısmında hukuka ve hakkaniyete uygunluk görülmediği sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle, davacı tarafın istinaf başvurusunun; dava konusu işlemin, davacının bayisi adına düzenlediği faturada bayinin lisans numarasına yer vermediği gerekçesiyle 5015 sayılı Kanun’un 19. maddesinin 7. fıkrası uyarınca 80.106 TL idari para cezası ile cezalandırılmasına ilişkin kısmına yönelik olarak kabulü ile …. İdare Mahkemesi’nce verilen …tarih ve E:…, K:…sayılı kararın bu kısmının kaldırılmasına; 2577 sayılı Kanun’un değişik 45. maddesinin 4. fıkrası uyarınca esastan incelenen davada, dava konusu işlemin bu kısmının iptaline; davacının, dava konusu işlemin diğer kısımlarına ilişkin davanın reddi yolunda verilen karara yönelik istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI : Davacı tarafından, davanın reddine dair kısmın temyiz edildiği, dava dilekçesinde ve istinaf dilekçesinde ileri sürülen iddialarla ilgili herhangi bir değerlendirme yapılmadığı, verilen kararların gerekçesinin yeterli olmadığı, dava konusu işleme esas olan eylemin işlendiğinin somut olarak ortaya konulamadığı, savunma alınmadan soruşturma raporu düzenlendiği, savunma hakkının kısıtlandığı, üçüncü bir şahsın eyleminden dolayı cezalandırıldığı ve cezaların şahsiliği ilkesinin ihlâl edildiği, soruşturma raporunun özensiz ve ön yargılı şekilde düzenlendiği, kanıtların doğru şekilde değerlendirilmediği, yer altı tankına dolum yapıldığının kesin olarak tespit edilemediği, ancak buna ilişkin kolluğun beyanının esas alındığı, denetimde otomasyon sisteminin çalıştığının tespit edildiği, bu durumda kendilerine yüklenecek bir sorumluluğun bulunmadığı, bayiye ait akaryakıt istasyonunda denetleme yapmak zorunda olmadıkları, ancak kontrol yapılabileceği, bayiye ait akaryakıt istasyonunda otomasyon sisteminin kurulduğu ve rutin denetimlerin kendileri tarafından yerine getirildiği, mali kayıtlarında yapılan incelemede alım ve satımlar arasında fark bulunmadığı ve dağıtıcısı dışında akaryakıt alımı yapmadığı, bayi ile olan sözleşmenin feshedildiği, diğer kurumlar tarafından tespit edilemeyen bir aykırılığın kendileri tarafından tespit edilmesinin mümkün olmadığı;
Davalı idare tarafından, davacı şirket tarafından düzenlenen faturada muhatabın lisans numarasına yer verilmediğinin açık olduğu, uygulanan idari para cezasının miktar yönünden hukuka uygun olduğu, davalının harçtan muaf olduğu hâlde aleyhine harca hükmedildiği ileri sürülmektedir.

TARAFLARIN SAVUNMALARI : Davacı ve davalı idare tarafından, savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının farklı gerekçeyle onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi’nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE :
ESAS YÖNÜNDEN:
MADDİ OLAY:
Dağıtıcı lisansı ile faaliyet gösteren davacı şirketin bayisine ait akaryakıt istasyonunda 29/01/2015 tarihli denetim ile Kurum kayıtlarında yapılan inceleme sonucunda, davacı şirketin bayisine keşide ettiği 19/01/2015 tarihli faturada bayisine ait lisans numarasına yer vermediği ve bayisine ait akaryakıt istasyonunda kurulu bulunan otomasyon sisteminin sağlıklı çalışması ile ilgili kontrol görevini yerine getirmediğinin tespit edilmesi üzerine Kurul kararı ile doğrudan başlatılan soruşturma sonrasında 10/06/2015 tarihli soruşturma raporunun düzenlendiği, yazılı savunması yeterli görülmeyen davacı şirketin sözleşmeli bayisi adına düzenlemiş olduğu faturada muhatabın lisans numarasına yer vermediğinden bahisle 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 19. maddesinin 7. fıkrası uyarınca 80.106,00-TL ve bayisine ait akaryakıt istasyonunda otomosyon sisteminin sağlıklı çalışması ile ilgili kontrol görevini yerine getirmediğinden bahisle aynı Kanun’un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinin (3) numaralı alt bendi uyarınca 972.717,00-TL olmak üzere toplam 1.052.823,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin tesis edilen …tarih ve …sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT:
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun işlem tarihinde yürürlükte bulunan hâliyle 19. maddesinde idarî para cezaları, “İdarî yaptırımlar” başlıklı 20. maddesinde ise esas olarak piyasa faaliyetinin (geçici veya süresiz) durdurulması ve lisans iptali hususları düzenlenmiştir.
7164 sayılı Maden Kanunu ile Bazı Kanunlarda ve Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 33. maddesi ile, 5015 sayılı Kanun’un 20. maddesi, “İdarî yaptırımlar; tedbirler, lisans iptalleri ve idarî para cezalarından oluşur. (…)
Bu Kanuna göre idarî yaptırımlar aşağıdaki usulde yürütülür:
a) Lisans sahibi kişiler hakkında bu Kanuna, ikincil mevzuata veya lisans hükümlerine, Kurul kararlarına aykırı davranılması hâlinde; Kurul tarafından belirlenen niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiiller için ilgilisine Kurum veya Kurumca yetkilendirilen kuruluşlar tarafından, otuz gün içerisinde aykırılığın giderilmesi, aksi hâlde hakkında geçici durdurma yapılabileceği ihtar edilir. Verilen ihtar süresi sonunda mevzuata aykırı durumu devam ettirenlerin ilgili piyasa faaliyeti altmış gün süre ile geçici olarak durdurulur. Niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiilin tespit tarihinden itibaren iki yıl içerisinde tekrar edilmesi hâlinde ise ihtar işlemi uygulanmaksızın ilgili piyasa faaliyeti altmış gün süre ile geçici olarak durdurulur. Geçici durdurma süresince, tehlikeli eylemin veya kötüniyetin veya ürünlerde zarar oluşmasının önlenmesi ile faaliyetin durdurulmasına neden olan durumun ortadan kaldırılmasına ilişkin faaliyetler dışında hiçbir piyasa faaliyeti yapılamaz. Geçici durdurma süresi sonunda da tespit edilen aykırılıklar giderilmezse, faaliyetin durdurulmasına devam edilerek soruşturma başlatılır ve gerekli idari yaptırımlar uygulanır. (…)” şeklinde değiştirilmiştir.
7164 sayılı Kanun’un 34. maddesi ile 5015 sayılı Kanun’a eklenen Geçici 6. maddenin birinci fıkrasında, “Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurulca idari para cezası verilmemiş olan ve Kurul tarafından belirlenen niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller için, 20’nci maddenin ikinci fıkrasının (a) bendinde belirtilen ihtar yapıldıktan sonra sonucuna göre gerekirse idari soruşturma başlatılarak yaptırımlar uygulanır. Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce lisansı sonlandırılan veya iptal edilenler hakkında düzeltme imkânı bulunan fiiller için herhangi bir idari işlem tesis edilmez.” kuralına yer verilmiştir.
Öte yandan, 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun 2. maddesinde, “Kabahat” deyiminin, Kanun’un karşılığında idarî yaptırım uygulanmasını öngördüğü haksızlık anlamına geldiği; 3. maddesinde, bu Kanun’un, idarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümlerinin, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması hâlinde, diğer genel hükümlerinin, idarî para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında uygulanacağı; “Zaman bakımından uygulama” başlıklı 5. maddesinde, 26/09/2004 günlü, 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu’nun zaman bakımından uygulamaya ilişkin hükümlerinin kabahatler bakımından da uygulanacağı, kabahatler karşılığında öngörülen idarî yaptırımlara ilişkin kararların yerine getirilmesi bakımından ise derhâl uygulama kuralının geçerli olduğu; bu maddenin atıf yaptığı 5237 sayılı Kanun’un 7. maddesinin ikinci fıkrasında, suçun işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanun ile sonradan yürürlüğe giren kanunların hükümleri farklı ise, failin lehine olan kanunun uygulanacağı ve infaz olunacağı kurala bağlanmıştır.
5015 sayılı Kanun’un 20. maddesinde yer verilen kural kapsamında 14/03/2019 tarih ve 8487-3 sayılı Kurul kararı ile, “Mali belgelerde muhatabın lisans numarasının bulunmaması” niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller arasında sayılmıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
1- Temyizen incelenen Bölge İdare Mahkemesi kararının, …tarih ve …sayılı Kurul kararının, dağıtıcı lisansı sahibi davacı şirketin, bayilerinde kurulu otomasyon sisteminin sağlıklı çalışması ile ilgili kontrol görevini yerine getirmediğinden bahisle 5015 sayılı Kanun’un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinin (3) numaralı alt bendi uyarınca 972.717,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin kısmı yönünden davanın reddi yolundaki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddine ilişkin kısmında hukuki isabetsizlik görülmemiştir.
2- Temyizen incelenen Bölge İdare Mahkemesi kararının, …tarih ve …sayılı Kurul kararının, dağıtıcı lisansı sahibi davacı şirketin, bayi adına düzenlenen faturada muhatabın lisans numarasına yer verilmediğinden bahisle 5015 sayılı Kanun’un 19. maddesinin yedinci fıkrası uyarınca 80.106,00-TL idarî para cezası verilmesine ilişkin kısmı yönünden davanın reddi yolundaki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun kabulü ile dava konusu işlemin bu kısmının iptaline dair kısmına gelince;
7164 sayılı Kanun’la yapılan değişiklikten önce, 5015 sayılı Kanun’un 19. maddesinde idarî para cezaları, 20. maddesinde ise diğer yaptırımlar düzenlenmiş olup, idarî para cezalarının da idarî yaptırım oldukları hususunda tereddüt bulunmamakla birlikte, 5015 sayılı Kanun’da idarî para cezaları ile diğer yaptırımlar farklı usûl ve esaslara bağlanmıştır. Bu bağlamda 5015 sayılı Kanun’un 19. maddesinde, 15 günlük süre içerisinde aykırılığın giderilmesi yönünde yapılması gereken ihbar, idarî para cezası verilebilmesinin ön şartı olarak belirtilmediği hâlde, idarî para cezası dışındaki idarî yaptırımları düzenleyen 20. maddesinin önceki metninde, lisans iptali için aykırılığın giderilmesi yönünde 15 günlük süre tanıyan ihbar yapılması zorunlu görülmüştür. Daha da önemlisi, ilgiliye verilen 15 günlük süre içerisinde aykırılıklar giderildiği takdirde piyasa faaliyetinin geçici olarak durdurulmasına karar verilemeyeceği anlaşılmakla birlikte, söz konusu aykırılığın verilen süre içerisinde giderilmiş olması idarî para cezası verilmesine engel değildir. Başka bir anlatımla, ilgilinin mevzuata aykırı fiili hem idarî yaptırım uygulanmasını hem de idarî para cezası verilmesini gerektiriyorsa, aykırılığın verilen süre içerisinde giderilmesi durumunda ilgilinin piyasa faaliyetinin geçici olarak durdurulması ve lisans iptali gibi yaptırımlar uygulanmayacak, ancak söz konusu mevzuata aykırılık nedeniyle idarî para cezası uygulanabilecektir.
Değişiklikten sonra ise, 5015 sayılı Kanun’un 20. maddesinde yapılan yeni düzenleme ile, idarî yaptırımlar sayılmış ve idarî para cezalarının da 20. maddedeki hükme tâbi olacağı belirtilmiştir.
Bu itibarla, 19. maddede yer verilen idarî para cezalarına ilişkin fiillerden Kurul tarafından belirlenen “niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olanlar” için otuz günlük süre içerisinde aykırılığın giderilmesi, aksi hâlde hakkında geçici durdurma yapılabileceğinin ihtar edileceğine ilişkin düzenlemenin, idarî para cezaları yönünden cezalandırılmadan önce mevzuata aykırı davranışta bulunan kişi veya kişilere söz konusu aykırılığın ortadan kaldırılması için tanınmış bir imkân olduğu, bu yönüyle ihtarın kişinin cezalandırılabilmesine ilişkin bir ön şart teşkil ettiği ve anılan Kanun değişikliğinin failin lehine olduğu anlaşılmaktadır.
Bu bağlamda, niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiilleri işleyenlerin önceki kanun döneminde doğrudan idarî para cezasına muhatap oldukları hâlde, söz konusu kanun değişikliğinden sonra aynı fiilleri işleyenlerin ihlâlin ortadan kaldırılması hususunda ihtar edilmelerinin öngörülmesi, böylelikle ihtar edilen kişilerin söz konusu ihlâli ortadan kaldırarak ceza almaktan kurtulabilmelerine imkân tanınması karşısında, ihtar müessesesinin maddî hukuka etkisinin bulunduğu ve lehe kanun kapsamında belirtilen fiilleri önceki kanun döneminde işleyenler yönünden de geçmişe etkili olarak uygulanması gerektiği sonucuna varılmaktadır.
Diğer taraftan, 7164 sayılı Kanun’un 34. maddesi ile 5015 sayılı Kanun’a eklenen Geçici 6. maddenin birinci fıkrasında, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurulca idarî para cezası verilmemiş olan ve niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiilleri işleyenler için nasıl bir usûl izleneceği öngörülmüş; ikinci fıkrasında ise maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurul tarafından karara bağlanmış idarî para cezalarının tahsiline ilişkin kurallara yer verilmiştir.
Söz konusu Geçici maddede, niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiilleri kanun değişikliğinden önce işleyen ve haklarında idarî para cezası uygulanan kişiler yönünden ne gibi bir işlem yapılacağı açıklanmamış olmakla birlikte, yeni düzenlemede yer alan ihtar müessesesi lehe kanun niteliğinde olduğundan, yargı aşamasındaki idarî para cezaları ile ilgili olarak yargı yerleri tarafından lehe kanun hükümlerinin belirtilen kişiler hakkında da uygulanması gerektiği açıktır.
Tüm bu hususlar bir arada değerlendirildiğinde, 5015 sayılı Kanun’da yapılan değişiklik uyarınca alınan düzenleyici Kurul kararıyla niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiiller arasında sayılan mali belgelerde muhatabın lisans numarasının bulunmaması fiili nedeniyle ihtarda bulunma şartının yerine getirilmesi ve lehe kanun niteliği taşıyan söz konusu kuralın davacıya da uygulanması zorunluluğu karşısında, lehe kanun hükmü dikkate alınarak yeniden bir karar verilmesi gerekmektedir.
Bu itibarla, temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının, bayi adına düzenlenen fatura üzerinde bayi lisans numarasına yer verilmemesi nedeniyle verilen idari para cezasına yönelik davanın reddine ilişkin kısmı yönünden istinaf başvurusunun kabulü ile kararın bu kısmının kaldırılmasına ve dava konusu işlemin bu kısmının iptaline ilişkin kısmında sonucu itibarıyla hukukî isabetsizlik görülmemiştir.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Tarafların temyiz istemlerinin reddine;
2. …Bölge İdare Mahkemesi …. İdarî Dava Dairesi’nin …tarih ve E:…, K:…sayılı kararının, davacının, bayisine ait akaryakıt istasyonunda otomasyon sisteminin sağlıklı çalışması ile ilgili kontrol görevini yerine getirmemesi nedeniyle …-TL idarî para cezası verilmesine ilişkin kısmı yönünden davanın reddi yolundaki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddine dair kısmının 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 49. maddesi uyarınca ONANMASINA;
3. Davacının, bayisine gerçekleştirmiş olduğu akaryakıt satışına ilişkin düzenlemiş olduğu faturada biyisinin lisans numarasına yer vermediğinden bahisle …-TL idarî para cezası verilmesine ilişkin kısmı yönünden davanın reddi yolundaki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun kabulü ile dava konusu işlemin bu kısım yönüyle iptaline yönelik kararının yukarıda belirtilen GEREKÇEYLE ONANMASINA;
4. Temyiz giderlerinin istemde bulunanlar üzerinde bırakılmasına,
5. Posta giderleri avansından artan tutarın taraflara iadesine,
6. Davalı harçtan muaf olduğundan temyiz aşamasında yatırılan …-TL harcın istemi hâlinde davalıya iadesine,
7. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 50. maddesi uyarınca, bu onama kararının taraflara tebliğini ve bir örneğinin de …Bölge İdare Mahkemesi …. İdari Dava Dairesi’ne gönderilmesini teminen dosyanın …. İdare Mahkemesi’ne gönderilmesine, 09/12/2021 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.