Danıştay 10. Daire, Esas No: 2019/12285, Karar No: 2020/6727

TEMYİZ EDEN (DAVACI) : …

KARŞI TARAF (DAVALI) : … Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN_KONUSU : … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Aydın ili, Kuşadası ilçesinde cuma günü kurulan sebze-meyve pazarı ile çarşamba günleri kurulan tekstil pazarının kapalı pazar yeri yapılıncaya kadar … Kavşağı ve … İlkokulu Kavşağı arasında kalan bölgeye geçici olarak taşınması üzerine, tekstil pazarında tezgah açan davacıya yeni kurulan pazar yerinde tahsis yapılmamasına ilişkin işlemin iptali istenilmektedir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesince; geçici yeni pazar yerinde 349 adet tezgah kurulabileceği tespit edildikten sonra, 46 adedinin engelli, fakir ve hükümlülere ayrıldığı, kalan 303 tezgahın Kuşadası’nda ikamet edenlere öncelik tanınarak, bunlar içinde %15 oranında Kuşadası dışında ikamet edenlere kontenjan ayrıldığı, eski pazarda işgalci olduğu hâlde tahakkuk eden bu borçlarını ödemeyenlere tahsis yapılmadığı görülmekte olup, Pazar Yerleri Hakkında Yönetmelik’in 27. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendi gereği, işgaliye borcunu ödemediği için davacı adına pazar yeri tahsisi yapılmamasına ilişkin işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, işgaliye borçlarının ödendiği, davalı idarenin savunma dilekçesi kendisine tebliğ edilmediğinden savunmadaki iddalara cevap verilemediği, İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI_TARAFIN_SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, tesis edilen işlemin hukuka uygun olduğu, temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE :

MADDİ OLAY :
Kuşadası Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararı ile cuma günleri kurulan sebze-meyve pazarı ile çarşamba günleri kurulan tekstil pazarının … Kavşağı ve … İlkokulu Kavşağı arasına kapalı pazar yeri yapılıncaya kadar taşınmasına karar verilmiştir.
Belediye bünyesinde oluşturulan Pazaryeri Çalışma Kurulunun raporu ile yeni pazar yerinde 349 tezgahın kurulabileceğinin tespit edildiği, önceki pazar yerine ilişkin olarak 344 kayıtlı pazarcı esnafının olduğu, bu pazarcılar içinden borcu olanların elendiği, 349 adet tezgahın 46 adedinin engelli, fakir ve hükümlülere ayrıldığı, kalan 303 tezgah için pazardaki ürün çeşitliliği açısından Kuşadası dışında ikamet edenlere %15 civarında kontenjan ayrıldığı, kalanların Kuşadası’nda ikamet edenlere verildiği, 2013 tahakkuk listesinde borcu olanlara ve yerlerini kiraya verdikleri tespit edilenlere tezgah verilmediği, belirtilen kriterlere göre yeni pazarda yer tahsisi yapılanlara telefon yolu ile bilgi verildiği belirtilmiştir.
Bunun üzerine, adına yer tahsisi yapılmadığını 10/06/2014 tarihinde öğrendiğini ileri süren davacı tarafından 18/07/2014 tarihinde kayda giren dilekçe ile bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

İLGİLİ MEVZUAT:
26/03/2010 tarih ve 27533 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 5957 sayılı Sebze ve Meyveler ile Yeterli Arz ve Talep Derinliği Bulunan Diğer Malların Ticaretinin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’un “Tanımlar” başlıklı 2. maddesinde; (1) Bu Kanunun uygulanmasında; … ğ) Mal: Ticarete konu sebze ve meyveler ile arz ve talep derinliğine göre belirlenecek et ve et ürünleri, süt ve süt ürünleri, su ve su ürünleri, bal ve yumurta gibi diğer gıda maddeleri ile kesme çiçek ve süs bitkilerini, … j) Pazar yerleri: Belediyelerce tespit edilecek yer ve günlerde kurulan üretici ve semt pazarlarını, k) Pazarcı: Mallar ile belediyece müsaade edilen diğer gıda ve ihtiyaç maddelerini semt pazarlarında doğrudan tüketicilere perakende olarak satan meslek mensuplarını, … m) Semt pazarı: Üreticiler ve pazarcılar tarafından satışa sunulan mallar ile belediyece müsaade edilen diğer gıda ve ihtiyaç maddelerinin doğrudan tüketicilere perakende olarak satıldığı açık veya kapalı pazar yerlerini, … ş) Üretici pazarı: Üreticilerin kendi ürettikleri malları perakende olarak doğrudan tüketicilere sattıkları açık veya kapalı pazar yerlerini, ifade eder.”, “Pazar yerleri” başlıklı 7. maddesinde; “… (6) Pazar yerlerinin kurulması ve kapatılmasına, işleyiş, yönetim ve denetimine, üretici ve pazarcılarda aranılacak niteliklere, bunların çalışmalarına, yapacakları satışlara, haklarına, uymakla yükümlü bulundukları kurallara ve faaliyetlerinin yürütülmesine dair diğer hususlara ilişkin usul ve esaslar ilgili bakanlıkların uygun görüşleri alınarak Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.” hükümleri yer almaktadır.
12/07/2012 tarih ve 28351 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Pazar Yerleri Hakkında Yönetmelik’in “Tanımlar” başlıklı 4. maddesinde; “(1) Bu Yönetmelikte geçen; … g) Mal: Organik ve iyi tarım uygulamaları kapsamında üretilen sertifikalı ürünler dâhil ticarete konu sebze ve meyveler ile belediyece pazar yerlerinde satışına izin verilen diğer gıda ve ihtiyaç maddelerini, … h) Pazar yerleri: Belediyelerce tespit edilecek yer ve günlerde kurulan üretici ve semt pazarlarını, … j) Semt pazarı: Üreticiler ve pazarcılar tarafından malların doğrudan tüketicilere perakende olarak satıldığı açık veya kapalı pazar yerlerini, … l) Tahsis: 26/5/1981 tarihli ve 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu uyarınca tahsil edilen işgaliye harcı karşılığında, semt ve üretici pazarlarındaki satış yerlerinin geçici olarak kullanım hakkını, m) Tahsis sahibi: Pazar yerlerinde adına satış yeri tahsis edilmiş olan pazarcı ve üreticileri, n) Tahsis ücreti: 2464 sayılı Kanuna göre, işgal edilen alan ile orantılı olarak belediye meclisince belirlenen işgaliye harcını, … ö) Üretici pazarı: Üreticilerin kendi ürettikleri malları perakende olarak doğrudan tüketicilere sattıkları açık veya kapalı pazar yerlerini, ifade eder.”, “Satış yerlerinin işletilmesi” başlıklı 11. maddesinin 1. fıkrasında; “Semt ve üretici pazarlarındaki satış yerleri tahsis yoluyla işletilir. Kapalı pazar yerlerindeki satış yerleri ile diğer yerler, belirli süreli sınırlı ayni hak tesisi yöntemi kullanılarak kiralama yoluyla da işletilebilir. Tesis edilen sınırlı ayni hak tapu kütüğüne tescil edilir ve süresi on yılı geçemez. Satış yerlerinin işletilmesine yönelik işlemler, belediye encümeni kararı ile yapılır.”, “Pazar yerlerinde tahsis ve sınırlı ayni hak tesisi işlemi” başlıklı 13. maddesinde; “(1) Tahsis ve sınırlı ayni hak tesisi işlemi, pazar yeri yerleşim planının belediye encümenince onaylanmasını müteakip başlatılır. (2) Yapılacak tahsis işlemi, belediyece en az bir yerel gazetede ilan edilmek, en az yedi iş günü belediye ilan panosunda asılı kalmak ve belediyenin resmi internet sayfasında yayımlanmak suretiyle duyurulur. Ayrıca bu husus, üyelerine duyurmak üzere ilgili meslek kuruluşuna da bildirilir. (3) Duyuruda, pazar yerinin kurulacağı yer, üretici ve pazarcı satış yeri adedi, müracaat sahiplerinde 12 nci maddeye göre aranılan şartlar ve bu kişilerden istenilen belgeler, son başvuru tarihi ve yeri ile belediyece uygun görülen diğer hususlar yer alır. (4) Başvurular, duyuruda belirtilen tarihe kadar bizzat yapılır. Yapılan inceleme sonucunda 12 nci maddede öngörülen şartları taşıdığı anlaşılan müracaat sahipleri, kura işlemine katılma hakkı kazanır. (5) Kura ilemine katılma hakkını kazananların listesi, listeye itirazın süresi ve şekli ile kura işleminin yapılacağı gün en az yedi iş günü süreyle belediyenin ilan panosu ve resmi internet sayfasında yayımlanır. Kura işlemine katılma hakkını kazanamayanlar, listeye itiraz edebilir. İtirazlar, belediye encümenince karara bağlanır. (6) Kura işlemi, müracaat sahiplerinin huzurunda yapılır. Kura işlemi yapılırken, ilgili meslek kuruluşunca görevlendirilen yetkili bir temsilci gözlemci olarak bulunabilir. Yapılan kura işlemi sonucunda hem pazarcılar hem de üreticiler için asil ve yedek listeler düzenlenir. Bu listeler, beşinci fıkrada belirtilen usule göre ilan edilir. (7) Bir pazar yerinde aynı mal gruplarının satışını yapan tahsis sahiplerinin satış yerleri, yapacakları yazılı başvuru üzerine belediye encümeninin kararı ile karşılıklı olarak değiştirilebilir. (8) Asil listelerde bulunan kişilerden tahsis işlemi yapılamayanlara ayrılan satış yerleri ile tahsis işlemi yapılmasından sonra boşalan satış yerleri, yedek listedeki pazarcı veya üreticilere sırasıyla tahsis edilir. (9) Yedek listelerde pazarcı ve üretici kalmaması ya da kura sonucunun ilan edildiği tarihten itibaren bir yılın geçmiş olması durumunda, tahsis edilemeyen ya da boşalan satış yerleri için tahsis işlemi, bu maddeye göre yeniden yapılır… (11) Sınırlı ayni hak tesisi işlemleri, bu maddede belirtilen duyuru ve ilana ilişkin hükümlere aykırı olmamak üzere belediye encümenince belirlenecek usul ve esaslara göre yapılır. (12) Belediyece, satış yeri ile bu yerleri kullananlara ilişkin bilgilerin yer aldığı EK-2’deki şekle uygun plastik veya metal gibi dayanıklı malzemeden yapılmış tanıtım levhası satış yerini kullananlara verilir.”, “Başka bir alana taşınan pazar yerlerinde tahsis işlemi” başlıklı 14. maddesinde; “(1) Pazar yerinin başka bir alana taşınması halinde, yeni pazar yerindeki satış yerleri, mevcut tahsis sahipleri arasında 13 üncü maddenin altıncı fıkrasında belirtilen usule göre yapılacak kura işlemi ile tahsis edilir. (2) Birinci fıkraya göre yapılan kura işlemi sonucunda kendilerine satış yeri tahsis edilemeyenlere, yazılı talepleri üzerine, diğer pazar yerlerinde boş bulunan satış yerleri başka bir işleme gerek kalmaksızın tahsis edilir. (3) Birinci fıkraya göre yapılan kura işlemi sonucunda boş kalan satış yerlerine ilişkin yapılacak tahsis işleminde, 13 üncü madde hükümleri uygulanır.”, “Tahsis ücreti” 15. maddesinde; “(1) Tahsis ücreti, satış yerinin kullanımı sonrasında belediye meclisince her yıl belirlenecek tarifeye göre belediyelerin yetkili kılacakları memur veya kişilerce makbuz karşılığında tahsil edilir. Tahsis ücretinin günlük tahsil edilmediği durumlarda toplu tahsilatlar bir aylık süreyi aşmayacak şekilde yapılır. (2) Üreticilerden alınacak tahsis ücreti, 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanununda yer alan tarifedeki en alt orandan hesaplanır… 4) Tahsis sahiplerinden, bu maddede belirtilenler dışında herhangi bir ad altında ücret tahsil edilemez.”, “Malların satışı” başlıklı 19. maddesinde; “(1) Pazar yerlerinde sebze ve meyveler ile belediye encümenince satışına izin verilen diğer gıda ve ihtiyaç maddeleri perakende olarak satılır. Diğer gıda ve ihtiyaç maddelerinin satışı, ilgili mevzuatına uygun şekilde yapılır.” ve “Tahsisin iptali ve kira sözleşmesinin feshi” başlıklı 27. maddesinde; “(1) Pazar yerindeki satış yerlerini kullananlardan; a) Tahsis ücretini belediyenin yazılı uyarısına rağmen ödemeyenlerin, … tahsislerinin iptaline, üzerinde sınırlı ayni hak tesis edilen satış yerlerini bizzat kullanma haklarının sonlandırılmasına veya bu yerlerin kullanımına ilişkin kira sözleşmelerinin fesih talebine belediye encümenince karar verilir… (3) Birinci fıkraya göre satış yeri kullanım hakkı sona erenlere, belediye encümeni kararını takip eden bir yıl içinde ilgili belediye sınırı ve mücavir alanları içindeki pazar yerlerinde doğrudan veya dolaylı olarak yeniden tahsis veya kiralama yapılamaz ya da üzerinde sınırlı ayni hak tesis edilen satış yerlerini bizzat kullanım hakkı verilemez…” düzenlemelerine yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Toptancı halleri ve pazar yerlerine yönelik genel hükümler içeren 5957 sayılı Kanun’da mal; ticarete konu sebze ve meyveler ile arz ve talep derinliğine göre belirlenecek et ve et ürünleri, süt ve süt ürünleri, su ve su ürünleri, bal ve yumurta gibi diğer gıda maddeleri ile kesme çiçek ve süs bitkileri olarak tanımlanmışken; 5957 Kanun’un verdiği yetki uyarınca pazar yerlerinin kurulması ve kapatılmasına, işleyiş, yönetim ve denetimine, üretici ve pazarcılarda aranılacak niteliklere, bunların çalışmalarına, yapacakları satışlara, haklarına, uymakla yükümlü bulundukları kurallara ve faaliyetlerinin yürütülmesine dair diğer hususlara ilişkin usûl ve esasları düzenleyen ve ilgili bakanlıkların uygun görüşleri alınarak Ticaret Bakanlığınca (Gümrük ve Ticaret Bakanlığı) çıkartılan Pazar Yerleri Hakkında Yönetmelik’te mal; organik ve iyi tarım uygulamaları kapsamında üretilen sertifikalı ürünler dâhil ticarete konu sebze ve meyveler ile belediyece pazar yerlerinde satışına izin verilen diğer gıda ve ihtiyaç maddeleri olarak tanımlanmış, diğer gıda ve ihtiyaç maddeleri olarak satılacak malların neler olacağı hususunda yetki belediye encümenine verilmiştir.
Bu durumda, davalı idarenin iddia ettiğinin aksine, sebze ve meyvelerin satışının yapıldığı pazar yerleri ile birlikte tekstil ürünlerinin satıldığı pazar yerlerinin de Pazar Yerleri Hakkında Yönetmelik kapsamında kaldığı anlaşılmaktadır. Kaldı ki sebze ve meyvelerin satışının yapıldığı tezgahlar ile tekstil ürünlerinin satışının yapıldığı tezgahların bir arada bulunduğu pazar yerleri de bulunmaktadır.
Pazar Yerleri Hakkında Yönetmelik’te başka bir alana taşınan pazar yerlerinde tahsis işlemlerinin Yönetmelik’in 13. maddesinde belirtilen usûle göre yapılacağı düzenlemiştir. Yönetmelik’in 13. maddesinde de pazar yerlerinde tahsis işlemi yapılacağının ilan edileceği ve sonrasında başvuru şartını taşıyanlar arasında kura işlemi yapılacağı kurala bağlanmıştır.
Bakılan uyuşmazlıkta ise dosyadaki mevcut bilgi ve belgeler incelendiğinde; Yönetmelik’te belirtilen usûle göre tahsis işlemi yapılmadığı, yeni pazar yerinde ne şekilde tahsis yapılacağının davacıya bildirilmediği anlaşılmaktadır.
Pazar Yerleri Hakkında Yönetmelik’in yürürlüğe girmesinden önceki süreçte, pazar yerlerine yönelik ulusal düzeyde özel düzenlemeler içeren bir mevzuat bulunmamakta ise de, mülga 552 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ve belediye mevzuatı hükümlerine dayanarak belediyelerce hazırlanan mevzuat hükümlerine göre pazar yerlerinde tahsis işlemleri yapılmıştır. Bu nedenle de anılan Yönetmelik’ten önceki dönemde, pazar yerlerinde yapılan tahsislerin ve alınan ücretlerin hukuki niteliğinin saptanmasında zorluklar yaşanmıştır. Davalı idare tarafından da idarenin işgaliye harcı alıp almama, bu yerlerden yararlandırıp yararlandırmama konusunda takdir yetkisine sahip olduğu ileri sürülse de anılan Yönetmelik’in yürürlüğe girmesi ile birlikte pazar yerlerindeki iş ve işlemlerin bu Yönetmelik uyarınca yapılması gerektiği açıktır.
Davacının tahsis ücretinden kaynaklanan borçlarının ödenmemiş olması dava konusu işleme gerekçe gösterilmişse de Yönetmelik’in 27. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendi gereğince yapılan uyarıların ardından davacının tahsisinin iptal edileceğine yönelik bir işlem tesis edilmediği görülmektedir.
Sonuç olarak, davacı adına yeni pazar yerinde tahsis yapılmamasına ilişkin işlemde mevzuata uyarlık bulunmamaktadır. Öte yandan, davalı idare tarafından, davacının pazar yerindeki faaliyetlerine yönelik olarak mevzuata uygun kalmak kaydıyla her zaman yeni bir işlem tesis edilebileceği şüphesizdir.