Danıştay 2. Daire, Esas No: 2016/1122, Karar No: 2020/3594

DAVACI : …
VEKİLİ : Av. …

DAVALILAR : 1- … Bakanlığı / ANKARA
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri …
2- … Valiliği
VEKİLİ : Av. …

DAVANIN KONUSU :
1. Milli Eğitim Bakanlığı İnsan Kaynakları Genel Müdürlüğünün … günlü, … sayılı yazısı ekinde bulunan “Öğretmenlerin 2015 yılı İller Arası İsteğe ve Zorunlu Çalışma Yükümlülüğüne Bağlı Yer Değiştirmelerine İlişkin Duyuru”nun 15. maddesinin,
2. Bu düzenlemeye dayanılarak, 09/06/2015 tarihinde, davacıdan taahhütname alınmasına ilişkin işlemin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI : Mersin ili, … ilçesi, Mesleki ve Teknik Anadolu Lisesinde öğretmen olarak görev yaptığı; davalı Bakanlığın … günlü, … sayılı yazısı ekinde yer alan Duyuru gerekçe gösterilerek, bir sonraki özür grubu atama döneminde, eşinin çalıştığı ilçe olan Tarsus ilçesine tayin istemeyi taahhüt ettiğine dair kendisinden dilekçe alındığı, aksi takdirde zorunlu çalışma yükümlülüğü öngörülen hizmet alanlarına Bakanlıkça resen atama yapılacağının bildirildiği; anılan taahhüdü resen atamasının yapılmaması için kendi iradesi dışında verdiği ve bu durumun açıkça hukuka aykırı olduğu; eşinin Tarsus Devlet Hastanesinde doktor olarak görev yaptığı, eş durumu özrü nedeniyle, çalıştığı okula tayininin yapıldığı; aile birliği mazereti nedeni ile atanan ve mazeretlerinin devam ettiğini belgelendiren öğretmenlerin, bir sonraki yer değiştirme dönemine kadar, zorunlu çalışma yükümlülüğünün erteleneceğinin mevzuatta öngörülmesine rağmen bu hususa uyulmadığı; mazereti devam ettiği sürece başka bir yere atanmayacağına güvenerek aile düzenini bulunduğu yerde kurduğu; dava konusu düzenlemenin ve bu düzenlemeye dayanılarak kendisinden taahhütname alınmasına ilişkin işlemin üst hukuk normlarına aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

DAVALILARIN SAVUNMASI :
1- Milli Eğitim Bakanlığı tarafından; davacı hakkında tesis edilmiş herhangi bir işlem olmayıp, menfaati ihlal edilmediğinden davanın konusuz kaldığı, davacının, zorunlu hizmet yükümlülüğünün bulunduğu; Öğretmenlerin 2015 yılı İller Arası İsteğe ve Zorunlu Çalışma Yükümlülüğüne Bağlı Yer Değiştirmelerine İlişkin Duyuru’nun 15. maddesi gereğince, 09/06/2015 tarihli dilekçesi ile davacıdan, eşinin görev yeri olan Tarsus ilçesine atama isteyeceğine dair il milli eğitim müdürlüğü tarafından taahhüdü alındığı, ancak 2015 Ağustos döneminde müracaat etmediği; ayrıca başvuruda bulunduğu düşünülse dahi Öğretmenlerin 2015 yılı Yaz Tatili Alie Birliği, Sağlık, Can Güvenliği Mazeretleri ve Engellilik Durumu İle Diğer Nedenlere Bağlı Yer Değiştirme Duyurusu’nda, büyükşehir statüsündeki illerde görev yapan öğretmenlerin, eşlerinin görev yaptıkları ilçe ile Adres Kayıt Sistemine kayıtlı ikametgahlarının bulunduğu ilçedeki eğitim kurumlarını tercih edebileceklerinin düzenlenmesi nedeniyle, davacının büyükşehir statüsünde bulunan Mersin ilinde çalıştığı dikkate alınarak ikametgahının bulunduğu ilçenin de eş durumu özrü olarak değerlendirildiğinin görüleceği; bu nedenlerle, dava konusu edilen işlemlerde hukuka aykırı bir yön bulunmadığı ileri sürülmüştür.
2- Mersin Valiliği tarafından; husumet itirazı ile birlikte davanın süresinde açılmadığı; davacının Mezitli ilçesinde, eşinin ise Tarsus ilçesinde görev yaptığı; zorunlu çalışma yükümlüsü olup, eşi farklı il ya da ilçede çalışan öğretmenlerden 2015 yılı mazerete bağlı yer değiştirme döneminde, eşlerinin bulunduğu il/ilçeye yer değiştirme talebinde bulunulacağına dair dilekçeler istendiği; davacıdan da taahhütnamenin, dava konusu edilen Duyuru’nun 15. maddesi gereğince alındığı; tesis edilen işlemde usulsüzlük ve hukuka aykırılık bulunmadığı savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …

DÜŞÜNCESİ : Dava konusu Milli Eğitim Bakanlığı İnsan Kaynakları Genel Müdürlüğü’nün 08/05/2015 günlü, 4825032 sayılı yazısı ekinde bulunan “Öğretmenlerin 2015 yılı İller Arası İsteğe ve Zorunlu Çalışma Yükümlülüğüne Bağlı Yer Değiştirmelerine İlişkin Duyuru”nun 15. maddesi ile bu düzenlemeye dayanılarak 09/06/2015 tarihinde davacıdan taahhütname alınmasına ilişkin işlemin iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmüştür.

DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Davacı, Milli Eğitim Bakanlığı İnsan Kaynakları Genel Müdürlüğü’nün …. günlü, … sayılı yazısı ekinde bulunan “Öğretmenlerin 2015 yılı İller Arası İsteğe ve Zorunlu Çalışma Yükümlülüğüne Bağlı Yer Değiştirmelerine İlişkin Duyuru”nun 15. maddesi ile bu düzenlemeye dayanılarak 09/06/2015 tarihinde kendisinden alınan taahhütnamenin iptalini istemektedir.
17/04/2015 günlü, 29329 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Milli Eğitim Bakanlığı Öğretmen Atama ve Yer Değiştirme Yönetmenliğinin 43. maddesinin 1. fıkrasında, zorunlu çalışma yükümlüsü öğretmenlerden yer değiştirme yapılacak yılın 30 Eylül tarihi itibarıyla 1, 2 ve 3 üncü hizmet alanlarındaki eğitim kurumlarında ayrı ayrı veya toplam adaylık dâhil üç yıl görev yapanların, zorunlu çalışma yükümlülüğü öngörülen hizmet alanlarına, tercihlerine ve hizmet puanlarına göre atanacakları, başvuruda bulunmayanlar ile tercihlerine atanamayanların atamalarının ise Bakanlıkça resen yapılacağı, 3. fıkrasında ise zorunlu çalışma yükümlüsü öğretmenlerin, aile birliği mazereti veya sağlık mazeretlerinin devam ettiğini her yıl Bakanlıkça belirlenen dönemlerde belgelendirmeleri gerektiği, mazeretlerini belgelendiremeyenlerin, zorunlu çalışma yükümlülüklerini yerine getirmek ya da eksik kalan hizmetlerini tamamlamak üzere bu maddenin birinci fıkrasında öngörülen usulle atanacağı, 45. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde ise, birinci, ikinci ve üçüncü hizmet alanlarındaki eğitim kurumlarında görev yapmakta olan öğretmenlerden; aile birliği veya sağlık mazeretlerinin devam ettiğini belgelendirenlerin, bir sonraki yer değiştirme dönemine kadar zorunlu çalışma yükümlülüklerinin erteleneceği hüküm altına alınmıştır.
Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları, görev alanlarına ilişkin olarak tüzük ve yönetmelik dışında, kılavuz, yönerge, tebliğ, genelge gibi çeşitli adlar altında da düzenleme yapabilmektedirler. Ancak bu düzenlemeler arasında uyulması gereken “normlar hiyerarşisi” kuramına göre hukuk düzeni, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, tüzük, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan birçok normu içermekte ve her norm geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan almaktadır. Bu nitelikleri gereği, dayandıkları üst hukuk normlarına aykırı veya farklı hüküm içermesi mümkün değildir.
“Öğretmenlerin 2015 yılı İller Arası İsteğe ve Zorunlu Çalışma Yükümlülüğüne Bağlı Yer Değiştirmelerine İlişkin Duyuru”nun 15. maddesinde; birinci, ikinci ve üçüncü hizmet alanlarında görev yapan zorunlu çalışma yükümlüsü öğretmenlerden eşleri aynı ilin farklı bir ilçesinde ya da başka bir ilde görev yapanların, istemeleri halinde zorunlu yer değiştirme başvurusunda bulunmayabilecekleri, bu durumda bulunan öğretmenlerin eşlerinin bulunduğu yere 2015 mazeret durumundan yer değiştirme döneminde yer değiştirme isteğinde bulunacakları, bunlardan mazeret durumundan yer değiştirme döneminde eşinin yanına yer değiştirme isteğinde bulunmayanların ise, zorunlu çalışma yükümlülüğü öngörülen hizmet alanlarına Bakanlıkça resen atanacakları ifade edilmiştir.
Milli Eğitim Bakanlığı Öğretmen Atama ve Yer Değiştirme Yönetmenliğinin 45. maddesinde, zorunlu çalışma yükümlüsü öğretmenlerden, aile birliği mazereti veya sağlık mazeretlerinin devam ettiğini her yıl Bakanlıkça belirlenen dönemlerde belgelendirenlerin, bir sonraki yer değiştirme dönemine kadar zorunlu çalışma yükümlülüklerinin erteleneceği belirtilmesine karşın dava konusu duyuru maddesiyle, önceden eş durumu özrü nedeniyle eşinin bulunduğu İle ataması yapılanların (aile birliği mazeretlerinin devam ettiğini belgelendirmelerine rağmen), istekleri dışında eşlerinin bulunduğu yere (ilçe) 2015 yılı mazeret durumundan yer değiştirme döneminde zorunlu olarak yer değiştirme isteğinde bulunmaları gerektiği, bu istemde bulunmamaları durumunda zorunlu çalışma yükümlülüğü öngörülen hizmet alanlarına Bakanlıkça resen atanacaklarına ilişkin ibarede üst norm niteliğindeki Yönetmelik hükmüne uyarlık görülmemiştir.
Olayda, 09/06/2015 tarihinde davacıdan alınan taahhütnameye dayanılarak davacı hakkında herhangi bir işlem tesis edilmediği görülmüştür.
Açıklanan nedenlerle, “Öğretmenlerin 2015 yılı İller Arası İsteğe ve Zorunlu Çalışma Yükümlülüğüne Bağlı Yer Değiştirmelerine İlişkin Duyuru”nun 15. maddesinin iptali gerekeceği düşünülmüştür.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İkinci Dairesince; davalıların usuli itirazlari yerinde görülmeyerek, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY :
Dava dosyasının incelenmesinden; davacının, 2011 yılında ilk atama yoluyla Adana ili, … Teknik ve Endüstri Meslek Lisesine “Sağlık Bilgisi Öğretmeni” olarak atandığı, 2012 yılında, eşinin Mersin ili, Tarsus Devlet Hastanesinde doktor olarak görev yaptığından bahisle eş durumu özründen aynı il, … Mesleki ve Teknik Anadolu Lisesine yer değişikliği yaptığı ve halen aynı lisede görevini ifa ettiği, Öğretmenlerin 2015 yılı İller Arası İsteğe ve Zorunlu Çalışma Yükümlülüğüne Bağlı Yer Değiştirmelerine İlişkin Duyuru’nun 15. maddesi gerekçe gösterilerek, bir sonraki özür grubu atama döneminde Mezitli ilçesinden, eşinin görev yaptığı Tarsus ilçesine tayin istemeyi kabul ettiğine dair 09/06/2015 tarihinde kendisinden taahhütname alınması üzerine, bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

İNCELEME VE GEREKÇE :
İLGİLİ MEVZUAT :
1709 sayılı Milli Eğitim Temel Kanunu’nun “Öğretmenlerin bölge hizmeti” başlıklı 46. maddesinde; öğretmenlikte yurdun çeşitli bölgelerinde görev yapmanın esas olduğu, hizmet bölgeleri ve ihtiyaçlara göre bu bölgelerarası yer değiştirme esaslarının yönetmelikle düzenleneceği belirtilmiştir.
652 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin “Atama” başlıklı 37. maddesinin 3. fıkrasında; “Öğretmenlerin Bakanlıkça belirlenen hizmet bölge veya alanlarında en az üç eğitim öğretim yılı görev yapması esastır. Bunların yer değiştirme suretiyle atamaları her yıl yapılan atama plan ve programları çerçevesinde eğitim öğretim faaliyetlerini etkilemeyecek şekilde sonuçlandırılır. (İptal son cümle: Anayasa Mahkemesinin 6/2/2013 tarihli ve E:2011/123, K:2013/26 sayılı Kararı ile.: Yeniden Düzenleme: 1/3/2014-6528/22 md.) Bakanlıkça belirlenen özür gruplarına bağlı yer değiştirmeler ise yarıyıl ve/veya yaz tatillerinde yapılır.” hükmüne, 4. fıkrasında ise; “Öğretmenlerin yer değiştirme suretiyle atamalarında uyulacak temel ilkeler, özür grupları, hizmet bölgeleri ve alanları, hizmet puanı ve diğer hususlara ilişkin usûl ve esaslar yönetmelikle belirlenir.” düzenlemesine yer verilmiştir.
25/06/1983 günlü, 18088 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelik’in “Memurun İsteği Üzerine Yapılabilecek Yer Değiştirmeler” başlıklı (Değişik: 30/6/2014-2014/6578 K.) 12. maddesinde; “Sağlık, aile birliği ve can güvenliği mazeretlerinin belgelendirilmesi halinde, hizmet bölgelerindeki ve/veya hizmet alanlarındaki zorunlu çalışma süreleri tamamlanmadan memurun isteği üzerine yer değiştirme suretiyle ataması yapılabilir. Sağlık ve aile birliği mazeretlerine dayalı olarak yer değiştirmeye tabi tutulan memur, mazeretinin devam ettiğini her yıl Ocak ayında alacağı belgeyle belgelendirmek zorundadır. Zorunlu çalışma süresini sağlık veya aile birliği mazeretine dayalı olarak tamamlamamış olan memur mazeretinin sona ermesi durumunda, zorunlu hizmet süresinin eksik kalan kısmını tamamlamak zorundadır. …”, “Aile Birliği Mazeretine Bağlı Yer Değişikliği” başlıklı (Değişik: 30/6/2014-2014/6578 K.) 14. maddesinde ise; “Aile birliği mazeretine dayanarak yer değişikliği memurun; a) Kamu personeli olan eşinin, kurum içi yer değiştirme suretiyle atanma imkânının olmaması veya mevzuatı uyarınca eşin zorunlu yer değiştirmeye tabi tutulan bir görevde bulunması durumunda bu kapsamdaki eşin bulunduğu yere, … c) Eşlerin farklı kurumda çalışıyor olması halinde kurumlar arasında gerekli koordinasyon sağlanmak suretiyle her iki kurumun da öncelikli hizmet ihtiyacının bulunduğu yere, … atanması suretiyle yapılabilir. …” hükümleri bulunmaktadır.
17/04/2015 günlü, 29329 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Milli Eğitim Bakanlığı Öğretmen Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliği’nin “Zorunlu çalışma yükümlülüğüne bağlı yer değiştirmeler” başlıklı 43. maddesinde; “(1) Zorunlu çalışma yükümlüsü öğretmenlerden yer değiştirme yapılacak yılın 30 Eylül tarihi itibarıyla 1, 2 ve 3 üncü hizmet alanlarındaki eğitim kurumlarında ayrı ayrı veya toplam adaylık dâhil üç yıl görev yapanlar, zorunlu çalışma yükümlülüğü öngörülen hizmet alanlarına, tercihlerine ve hizmet puanlarına göre atanır; başvuruda bulunmayanlar ile tercihlerine atanamayanların atamaları Bakanlıkça resen yapılır. (2) Zorunlu çalışma yükümlüsü öğretmenlerden mazerete bağlı zorunlu çalışma yükümlülüğü ertelenenler ile adaylıkları kaldırılanlar, zorunlu çalışma yükümlülüğü öngörülen hizmet alanlarına yer değiştirme isteğinde bulunabilir. Bunlardan hizmet puanlarının yetersizliği veya alanlarında ihtiyaç bulunmaması gibi nedenlerden dolayı tercihlerine ataması yapılamayanlar bulundukları yerde görevlerine devam eder. (3) Zorunlu çalışma yükümlüsü öğretmenler, aile birliği mazereti veya sağlık mazeretlerinin devam ettiğini her yıl Bakanlıkça belirlenen dönemlerde belgelendirir. Mazeretlerini belgelendiremeyenler, zorunlu çalışma yükümlülüklerini yerine getirmek ya da eksik kalan hizmetlerini tamamlamak üzere bu maddenin birinci fıkrasında öngörülen usulle atanır. … (8) Zorunlu çalışma yükümlülüğüne tabi öğretmenler, bu Yönetmelikte belirtilen istisnalar hariç olmak üzere zorunlu çalışma yükümlülüklerini tamamlamadan zorunlu çalışma yükümlülüğü öngörülen hizmet alanları dışına yer değiştirme isteğinde bulunamaz. …” hükümlerine, “Zorunlu çalışma yükümlülüğü ertelenecekler” başlıklı 45. maddesinde ise; “(1) Birinci, ikinci ve üçüncü hizmet alanlarındaki eğitim kurumlarında görev yapmakta olan öğretmenlerden; a) Aile birliği veya sağlık mazeretlerinin devam ettiğini belgelendirenlerin, bir sonraki yer değiştirme dönemine kadar, … zorunlu çalışma yükümlülükleri ertelenir.” hükmüne yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME :
Normlar hiyerarşisi olarak bilinen temel hukuk ilkesine göre, normlar arasında altlık ve üstlük ilişkisi söz konusu olmakta ve her norm geçerliliğini bir üst hukuk normundan almaktadır. Başka bir anlatımla normlar hiyerarşisi, her türlü normun hiyerarşik olarak bir sıra dahilinde sıralanması ve birbirine bağlı olması anlamına gelmekte olup; bunun doğal sonucu olarak, hiyerarşik sıralamada daha altta yer alan normun, kendisinden üstte bulunan norma aykırı hükümler içeremeyeceği, bir başka deyişle alt norm niteliğindeki düzenleyici işlemlerin, bir hakkın kullanımını üst normda öngörülmeyen bir şekilde daraltamayacağı veya kısıtlayamayacağı; dolayısıyla, düzenleyici bir işlemin kendinden önce gelen Kanun ve Yönetmelik hükümlerine aykırı düzenlemeler getiremeyeceği kabul edilmektedir.
Tebliğ, genelge ve yönerge gibi düzenleyici işlemler ise; bir yönetmeliğin veya -dava konusu işlemlerin tesis edildikleri tarih itibarıyla- Bakanlar Kurulu Kararının uygulanmasını göstermek amacıyla ve onlara aykırı hükümler içermemek şartıyla yönetmeliklerde veya Bakanlar Kurulu Kararlarında gösterilen usul ve yöntemleri “açıklayıcı” hükümler taşıyan, yeni bir yöntem ve usul getirmeyen; dayanağı olan mevzuatta yer alan hükümler dışında yeni bir düzenleme içermeyen genel düzenleyici işlemlerdir.
Milli Eğitim Bakanlığı İnsan Kaynakları Genel Müdürlüğünün 08/05/2015 günlü, 4825032 sayılı yazısı ekinde yer alan ve dava konusu edilen Öğretmenlerin 2015 Yılı İller Arası İsteğe ve Zorunlu Çalışma Yükümlülüğüne Bağlı Yer Değiştirmelerine İlişkin Duyuru’nun 15. maddesi; “Birinci, ikinci ve üçüncü hizmet alanlarında görev yapan zorunlu çalışma yükümlüsü öğretmenlerden eşleri aynı ilin farklı bir ilçesinde ya da başka bir İl’de görev yapanlar, istemeleri halinde zorunlu yer değiştirme başvurusunda bulunmayabilecektir. Bu durumda bulunan öğretmenlerin eşlerinin bulunduğu yere 2015 mazeret durumundan yer değiştirme döneminde yer değiştirme isteğinde bulunacaktır. Bunlardan mazeret durumundan yer değiştirme döneminde eşinin yanına yer değiştirme isteğinde bulunmayanlar, zorunlu çalışma yükümlülüğü öngörülen hizmet alanlarına Bakanlıkça resen atanacaktır.” şeklindedir.
Anılan Duyuru’nun dayanağı olan ve yukarıda hükümlerine yer verilen Yönetmelik’te, zorunlu çalışma yükümlüsü öğretmenlerden, aile birliği mazereti veya sağlık mazeretlerinin devam ettiğini belgelendirenlerin, bir sonraki yer değiştirme dönemine kadar zorunlu çalışma yükümlülüklerinin erteleneceği belirtilmesine karşın; Duyuru’nun 15. maddesiyle, önceden eş durumu özrü nedeniyle eşinin bulunduğu İl’e ataması yapılanların istekleri dışında, eşlerinin bulunduğu yere 2015 yılı mazeret durumu yer değiştirme döneminde, zorunlu olarak yer değiştirme isteğinde bulunmaları gerektiği, bu istemde bulunmamaları durumunda ise zorunlu çalışma yükümlülüğü öngörülen hizmet alanlarına resen atanacakları belirtilmiştir.
Bu durumda; 2012 yılında, eşinin Mersin ili, Tarsus ilçesinde doktor olarak görev yapması nedeniyle eş durumu özrüne bağlı olarak aynı il, … ilçesine ataması yapılan davacıdan, üst norm niteliğindeki Yönetmelik düzenlemelerine aykırı olarak, aile birliği mazeretinin devam ettiğinin belgelendirilmesine rağmen, eşinin bulunduğu ilçeye zorunlu olarak yer değiştirme isteğinde bulunacağı yönünde taahhütname alınmasına ilişkin işlemde ve dayanağı Duyuru’nun 15. maddesinde hukuka uyarlık görülmemiştir.
Kaldı ki, Mersin ilinin Büyükşehir statüsünde olduğu hususu dikkate alındığında, Öğretmenlerin 2015 yılı Yaz Tatili Aile Birliği, Sağlık, Can Güvenliği Mazeretleri ve Engellilik Durumu İle Diğer Nedenlere Bağlı Yer Değiştirme Duyurusu’nun “Başvuru ve Tercihler” bölümünün, “b) İl içinde” kısmında, Büyükşehir statüsündeki illerde görev yapan öğretmenlerin, eşlerinin görev yaptıkları ilçe ile Adres Kayıt Sistemine (AKS) kayıtlı ikametgahlarının bulunduğu ilçedeki eğitim kurumlarını tercih edebilecekleri öngörülmüş olup; hal böyle iken … ilçesinde görev yapan davacıdan, bir sonraki özür grubu atama döneminde, eşinin görev yaptığı Tarsus ilçesine atamasının yapılmasını taahhüt ettiğine yönelik dilekçe alınmasında bu yönüyle de hukuka uygunluk görülmemiştir.