Danıştay 12. Daire, Esas No: 2018/3582, Karar No: 2020/4905

DAVACI : …
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Bakanlığı – …
VEKİLLERİ : Hukuk Müşaviri Av. …
Hukuk Müşaviri Av. …

DAVANIN KONUSU : Bursa Şevket Yılmaz Eğitim ve Araştırma Hastanesinde … uzmanı olarak göre yapan ve çalıştığı hastanenin 2013 yılı Ocak ayından itibaren üçüncü basamak hastaneler grubuna dahil olmasıyla birlikte döner sermaye gelirlerinde azalma meydana gelen davacı tarafından, bu azalmanın giderilmesi ve 01/01/2013 tarihinden itibaren eksik yapılan ödemelerin hesaplanarak tarafına iadesi talebiyle yapılan başvurunun reddedilmesi üzerine, 14/02/2013 tarih ve 28559 sayılı Mükerrer Resmi Gazete’de yayımlanan Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumuna Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 10. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin (1) numaralı alt bendi; aynı maddenin 2. fıkrasının (b) bendinin (1) numaralı alt bendi ve Yönetmeliğin Eki 5 sayılı tablonun (7) numaralı satırının iptali ile 01/01/2013 tarihinden itibaren yoksun kalınan parasal hakların yasal faiziyle birlikte ödenmesine karar verilmesi istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI : Davacı tarafından, dava konusu Yönetmeliğin 10. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendi kapsamında bir kliniğe bağlı olarak çalışmayan … uzmanı olarak görev yaptığı, 2012 yılının Aralık ayına kadar döner sermaye ek ödemelerinin 12/05/2006 tarih ve 26166 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurum ve Kuruluşlarında Görevli Personele Döner Sermaye Gelirlerinden Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğe göre hesaplanarak ödenmekte iken, 2013 yılı Ocak ayından itibaren çalıştığı hastanenin üçüncü basamak sağlık kuruluşlarına dahil edilmesiyle birlikte, döner sermaye ek ödemelerinin dava konusu Yönetmeliğe göre hesaplanmaya başlandığı, anılan Yönetmeliğe göre hesaplanan döner sermaye ek ödemelerinin 06/03/2012 tarihinde hesaplarına yattığı, bir önceki yılın Aralık ayına göre ek ödeme miktarının yaklaşık aynı şartlar olmasına rağmen %20-25 civarında düştüğü, başhekimliğe hesaplamada yanlışlık olup olmadığı konusunda başvuruda bulunduğu, başhekimlikçe hesaplama hatası olmadığı yönünde cevap verildiği, bunun üzerine dava açmak zorunda kalındığı, anılan Yönetmelikte döner sermaye ödemesi için öngörülen formülde hatalar olduğu, mesai içi aktif çalışılan gün katsayısının formüle dahil edildiği için; izinli, raporlu, görevlendirme gibi sebeplerle çalışılmayan günlerin hesaba dahil edilmediği ve döner sermaye ek ödemesinin bu suretle düştüğü, bu kriterin formüle dahil edilmesinin dava konusu Yönetmeliğin birinci maddesine aykırı olduğu, anılan maddede öngörülen performans sisteminin mantığı ile bağdaşmadığı, ikinci basamak saglık kuruluşlarında bir kliniğe bağlı olarak çalışmayan uzman hekimlerin aktif gün sayısından etkilenmediği, daha yoğun, daha riskli, daha komplike vakaların kabul edildiği, üçüncü basamak sağlık kuruluşlarında aktif gün sayısından etkilenmesinin çalışma barışını bozduğu ve hekimin performansının göz ardı edildiği, ikinci basamak sağlık tesislerinde uzman hekimin kadro unvan katsayısı 2,50 iken üçüncü basamak sağlık tesislerinde 2,40 olarak kabul edildiği, bu sebeple döner sermeye gelirlerinde azalma olduğu; öte yandan, hekimlerin baktığı hasta sayısı kadar ek ödeme alması gerekirken formülde mesai içi sağlık tesisi puan ortalamasına yer verildiği için bakılan hasta sayısı arttıkça ek ödeme miktarının aynı oranda artmadığı, bir kliniğe bağlı çalışmayan mesai dışı hesaplamada da aynı hataların olduğu, Yönetmeliğin eki Ek-5 sayılı Ek Puan Tablosunda belirlenen oranların yüksek olduğu ve özellikle tablonun 7. sırasında belirtilen oranın yüksek olmasının, aynı ünitede çalışan kişiler arasında çalışma barışını bozduğu ve eşitliğe aykırı olduğu ileri sürülmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, 17/08/2012 tarih ve 28387 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşların Taşra Teşkilatında Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğin Geçici 1.maddesi uyarınca 31/12/2012 tarihine kadar ikinci ve üçüncü basamak sağlık kurumlarında görev yapan personelin ek ödemesinin hesaplanmasında, 12/05/2006 tarihli ve 26166 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurum ve Kuruluşlarında Görevli Personele Döner Sermaye Gelirlerinden Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik hükümlerinin uygulanacağının kurala bağlandığı, bu tarihten sonra ise 14/02/2013 tarih ve 28559 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan ve 01/01/2013 tarihinden geçerli olmak üzere yürürlüğe giren Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumuna Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğe göre hesaplanması gerektiği, dava konusu Yönetmelik ile Kamu Hastaneleri Birliklerinin yapısına ve işleyişine uygun olarak ek ödemenin usul ve esaslarının yeniden düzenlediği, yeni sistemde il düzeyinde hizmet veren hastanelerin döner sermayelerinin birlik bütçesi olarak tek bütçede toplandığı, Yönetmelik kapsamında yapılacak ek ödemelerin ilgili hastanenin sunduğu sağlık hizmeti karşılığında elde ettiği gelir doğrultunda yapılmakta olduğu, mesai dışı çalışmanın her sağlık tesisinde hizmet gerekleri ve kapasiteye bağlı olarak yapılacağı, mesai dışı çalışma ile mesai dışında hastalara sağlık hizmeti verilmesi suretiyle sağlık hizmetlerinin etkin bir şekilde sunulması ve hastaların sağlık hizmetine kolayca ulaşabilmelerinin amaçlandığı, bu çalışma sisteminin tamamen personel yeterliliği ve sağlık tesisinin kapasitesine bağlı olarak ve özellikle personelin talebiyle gerçekleştirilen bir hizmet olduğu, iptali istenilen Ek-5 sayılı Tablonun 7.satırı ile ilgili olarak ise; idari sorumlu olarak görevlendirilen personelin aldığı sorumluluk oranında ek puan verilmesinin hakkaniyete uygun olduğu savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava, davacı tarafından 14/02/2013 tarih ve 28559 sayılı Mükerrer Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumuna Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 10.maddesinin 1-b fıkrasının 1.bendi, aynı maddenin 2-b fıkrasının 1.bendi ve Yönetmeliğe ekli 5 sayılı tablonun 7 numaralı bendinin iptali ile 01/01/2013 tarihinden itibaren yoksun kalınan parasal haklarının yasal faiziyle birlikte ödenmesine karar verilmesi istemiyle açılmıştır.
Sağlık Bakanlığına bağlı ikinci ve üçüncü basamak sağlık tesislerinde görevli personele ek ödeme yapılmasının dayanağını 209 sayılı Kanun’un 5.maddesi oluşturmakta olup bu madde uyarınca yürürlüğe konulan ve 31/12/2012 tarihi itibarıyla yürürlüğü sona eren Yönetmelik ile eğitim ve araştırma hastaneleri ile devlet hastanelerinin çalışma şekli, personeli, iş yükü ve sundukları hizmetteki farklılıklar gözetilerek ayrı ayrı ek ödeme hesaplama yöntemleri belirlenmiştir.
Bu Yönetmelikte devlet hastanesi iken eğitim ve araştırma hastanesine dönüştürülen hastanelerde geçiş sürecinde (2 yıl olarak öngörülmüş) ek ödeme hesaplama yöntemi belirlenmiş iken daha sonra yeniden bir hesaplama yöntemi getirilmiştir.
Davacının iptalini istediği bu hesaplama yöntemi incelendiğinde dayanağı Kanunun amacı ve öngördüğü kriterlere, hizmetin gereklerine bir aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmaktadır.
Yine davacının iptalini istediği Yönetmeliğin Ek-5 sayılı tablosunun 7.satırı incelendiğinde; 3359 sayılı Kanun uyarınca seçilen ve idari sorumluluğu bulunan personele bu sorumluluklarına dayalı olarak yürüttükleri hizmet nedeniyle ek puan verildiği anlaşıldığından bu düzenlemede hakkaniyete ve hizmet gerekleri açısından hukuka ve mevzuata aykırılık bulunmamaktadır.
Yönetmeliğin dava konusu 10.maddesinin 2-b fıkrasının 1.bendine yönelik iptal istemine gelince;
Danıştay Onbirinci Dairesince verilen 11/02/2014 tarih ve E:2013/1812 sayılı karar ile Yönetmeliğin mesai dışı çalışma ile ilgili tanımlar ve mesai dışında çalışan personelin net performans puanının hesaplanmasına ilişkin formüller içeren madddeleri (işbu davanın konusunu oluşturan maddeninde yer aldığı) açısından yürütmenin durdurulmasına karar verilmiştir.
Anılan kararda, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nda kamu personeli için haftalık kırk saat olarak belirlenen çalışma süresi ile sağlık hizmetinin özelliğinden kaynaklanan nöbet ve vardiya usulü çalışma düzenini aşacak biçimde bir çalışma süresini tanımlayan ve personelin normal çalışma saatleri dışında çalışmasını, bu çalışma karşılığı ek ödeme öngörmek suretiyle teşvik eden ve Anayasa ile güvence altına alınan dinlenme hakkının kullanılmasını engelleyici bir nitelik taşıyan dava konusu Yönetmelik kurallarının Avrupa Sosyal Şartında yer alan çalışma sürelerinin tedricen azaltılması yolundaki taahhüte ve normlar hiyerarşisine aykırı bulunduğuna işaret edilmiştir.
Bu açıklamalar karşısında dava konusu edilen söz konusu maddenin kamu yararı ve hizmet gerekleri açısından hukuka ve mevzuata uygun olmadığı açıktır.
Davacının parasal haklarının tazmini istemine gelince;
Davacının bu istemini hesaplama yapılırken kullanılan parametrelerin hatalı olduğu iddiasına dayandırdığı mesai içi veya dışı çalıştırılmada bir hukuka aykırılık iddiası bulunmadığı anlaşıldığından bu aşamada mesai dışı çalıştırılmasından da kaynaklanan bir hak kaybının varlığından söz edilemeyecektir.
Açıklanan nedenlerle, Yönetmeliğin 10.maddesinin 2-b fıkrasının 1.bendinin iptali diğer maddeler ve tazminat istemi açısından davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onikinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, 694 sayılı Olağanüstü Hal Kapsamında Bazı Düzenlemeler Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin 203. maddesi uyarınca, Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumu tüzel kişiliği sona erdirilerek Sağlık Bakanlığı merkez teşkilatının hizmet birimi haline getirildiğinden, Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumu hasım mevkiinden çıkarılarak, Sağlık Bakanlığı husumeti ile işin gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Bursa Şevket Yılmaz Eğitim ve Araştırma Hastanesinde … uzmanı olarak göre yapan ve çalıştığı hastanenin 2013 yılı Ocak ayından itibaren üçüncü basamak hastaneler grubuna dahil olmasıyla birlikte döner sermaye gelirlerinde azalma meydana gelen davacı tarafından, bu azalmanın giderilmesi ile 01/01/2013 tarihinden itibaren eksik yapılan ödemelerin hesaplanarak tarafına ödenmesi talebiyle yapılan başvurunun, hesaplamada herhangi bir hata olmadığı gerekçesiyle reddedilmesi üzerine, bakılan dava açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE:
İlgili Mevzuat:
209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun’un dava tarihi itibarıyla yürürlükte bulunan 5. maddesinin birinci fıkrasında, “…. döner sermaye gelirlerinden, döner sermayeli sağlık kurum ve kuruluşlarında görev yapan memurlar ve sözleşmeli personel ile açıktan vekil olarak atananlara mesai içi veya mesai dışı ayrımı yapılmaksızın ek ödeme yapılabilir. Sağlık kurum ve kuruluşlarında Bakanlıkça belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri de dikkate alınmak suretiyle, bu ödemenin oranı ile esas ve usûlleri; personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim – öğretim ve araştırma faaliyetleri ile muayene, ameliyat, anestezi, girişimsel işlemler ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi unsurlar esas alınarak Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle belirlenir.” kuralına yer verilmiştir.
14/02/2013 tarih ve 28559 (mükerrer) sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe konulan Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumuna Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesinde; “Bu Yönetmeliğin amacı, Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumunca belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri dikkate alınmak suretiyle personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim, öğretim ve araştırma faaliyetleri, yapılan muayene, ameliyat, anestezi ve girişimsel işlemler ile özellik arz eden birimlerde çalışma gibi unsurlar esas alınarak, döner sermayeden yapılacak ek ödemenin oran, usul ve esaslarını belirlemek, sağlık hizmetlerini iyileştirmek, kaliteli ve verimli hizmet sunumunu teşvik etmektir.” düzenlemesi yer almıştır.
Anılan Yönetmeliğin, dava tarihi itibarıyla yürürlükte olan ve işbu davayla iptali istenen “Üçüncü basamak sağlık tesislerinde net performans puanının hesaplanması” başlıklı 10. maddesinin mesai içi, bir kliniğe bağlı olarak çalışmayan personelin net performans puanlarının hesaplanmasını düzenleyen 1. fıkrasının (b) bendinin 1. alt bendi “Tabip muayene ve girişimsel işlemler puanı bulunan uzman tabip, tabip, uzman diş tabibi ve diş tabipleri: Net performans puanı = (Mesai içi sağlık tesisi puan ortalaması x Hizmet alanı-kadro unvan katsayısı x Mesai içi aktif çalışılan gün katsayısı) + [(Tabip muayene ve girişimsel işlem puanı – (Mesai içi sağlık tesisi puan ortalaması x Mesai içi aktif çalışılan gün katsayısı)) x 0,5] + Bilimsel çalışma destek puanı + (Ek puan x Mesai içi aktif çalışılan gün katsayısı)”,
Aynı maddenin, mesai dışı, bir kliniğe bağlı olarak çalışmayan personelin net performans puanlarının hesaplanmasını düzenleyen 2. fıkrasının (b) bendinin 1. alt bendi “Tabip muayene ve girişimsel işlemler puanı bulunan uzman tabip, tabip, uzman diş tabibi ve diş tabipleri: Net performans puanı = (Mesai dışı sağlık tesisi puan ortalaması x Hizmet alanı-kadro unvan katsayısı x Mesai dışı aktif çalışılan gün katsayısı) + [((Mesai dışı tabip muayene ve girişimsel işlem puanı – (Mesai dışı sağlık tesisi puan ortalaması x Mesai dışı aktif çalışılan gün katsayısı)) x 0,5]” kuralına yer verilmiştir.
Aynı Yönetmeliğin, dava tarihinde yürürlükte olan ve iş bu dava ile iptali istenen Yönetmeliğin eki “Ek Puan Tablosu” başlıklı 5 sayılı tablonun 7 numaralı satırında “Eğitim sorumlusu olarak görevlendirilenler dışında, üçüncü basamak sağlık tesislerinde kliniklerde idari sorumlu olarak görevlendirilen uzman tabipler”e sağlık tesisi puan ortalaması üzerinden % 30 oranında ek puan verileceği kurala bağlanmıştır.
04/03/2020 tarih ve 31058 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan ve 01/04/2020 tarihinde yürürlüğe giren Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 20. maddesi ile, 12/05/2006 tarihli ve 26166 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurum ve Kuruluşlarında Görevli Personele Döner Sermaye Gelirlerinden Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik ile, dava konusu 14/02/2013 tarihli ve 28559 Mükerrer sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumuna Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik yürürlükten kaldırılmıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Dava konusu Yönetmelik maddeleri incelendiğinde;
04/03/2020 tarih ve 31058 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan “Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik” ile dava konusu Yönetmelik yürürlükten kaldırılmış olmakla birlikte davacının parasal haklarına ilişkin olan ve dava tarihi itibarıyla yürürlükte bulunan Yönetmelik kurallarının uygulanması gerektiği açıktır.
209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun’un 5. maddesiyle, Sağlık Bakanlığında görev yapan sağlık çalışanlarına döner sermaye ek ödemesi verilmesi kurala bağlanmış, aynı maddede ek ödeme oranı ile ödeme ve usullerinin hizmet sunum şartları ve kriterleri, personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ile muayene, ameliyat, anestezi, girişimsel işlemler ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi unsurlar esas alınarak Yönetmelikle düzenlenmesi öngörülmüştür. Bu yetkiye istinaden yürürlüğe konulan Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumuna Bağlı Sağlık Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik ile Sağlık Bakanlığında görev yapan personelin ek ödeme oranı ile ödeme usul ve esasları belirlenmiştir.
Anılan Yönetmeliğin iptali istenen 10. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin (1) numaralı alt bendinde, döner sermaye ek ödemesinin hesabında kullanılmak üzere, mesai içi çalışan personelin net performans puanlarının hesaplanma biçimi gösterilmiş ve bu hesaplamada da “Mesai içi sağlık tesisi puan ortalaması”, “Hizmet alanı-kadro unvan katsayısı” ve “Mesai içi aktif çalışılan gün katsayısı” çarpımı temel bileşen olarak kabul edilmiş; aynı maddenin iptali istenilen 2. fıkrasının (b) bendinin (1) numaralı alt bendinde ise, döner sermaye ek ödemesinin hesabında kullanılmak üzere, mesai dışı çalışan personelin net performans puanlarının hesaplanma biçimi gösterilmiş ve bu hesaplamada da “Mesai dışı sağlık tesisi puan ortalaması”, “Hizmet alanı-kadro unvan katsayısı” ve “Mesai dışı aktif çalışılan gün katsayısı” çarpımı temel bileşen olarak kabul edilmiştir.
Dava konusu Yönetmeliğin Eki 5 sayılı tablonun 7 numaralı satırında, üçüncü basamak sağlık tesislerinde kliniklerde idari sorumlu olarak görevlendirilen uzman tabiplere sağlık tesisi puan ortalaması üzerinden ek puan verilmesi suretiyle çalışma süresi ve sorumluluğu artan personele, bunun karşılığı olarak daha yüksek oranda ek puan verilmesi kabul edilmiştir.
Bu duruma göre, 209 sayılı Kanunda belirtilen kıstaslar esas alınarak, ek ödeme oranlarını belirleme hususunda Sağlık Bakanlığının takdir yetkisinin bulunduğu; bu yetki çerçevesinde çıkarılan Yönetmelikle sağlık çalışanlarının ek ödeme oranları ile usul ve esaslarının düzenlendiği; 209 sayılı Kanunda ek ödemenin belirlenmesinde esas alınacak kriterler arasında personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı ve performansına yer verilerek, bu kriterlere göre farklı oranlarda ek ödeme verilmesine imkan sağlandığı anlaşıldığından, anılan kriterlere göre yapılan hesaplama ile farklı oranlarda döner sermaye ek ödemesi verilmesini öngören dava konusu Yönetmelik maddelerinde, dayanağı olan üst hukuk normlarına ve hukuka aykırılık görülmemiştir.
Davacının 01/01/2013 tarihinden itibaren yoksun kaldığı parasal hakların yasal faiziyle birlikte ödenmesi istemi incelendiğinde :
Yukarıda iptali istenilen Yönetmelik maddeleri dayanağı olan üst hukuk normlarına göre incelenmiş ve hukuki denetimi sonrası iş bu kararla, dava konusu düzenleyici işlemlerin hukuka uygun olduğu saptandığından; davacının 01/01/2013 tarihinden itibaren yoksun kaldığı parasal haklarının ödenmesi talebininde reddi gerekmektedir.