Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu, Esas No: 2019/1989, Karar No: 2021/127
DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU 2019/1989 E. , 2021/127 K.
“İçtihat Metni”
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2019/1989
Karar No : 2021/127
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : … Bakanlığı
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri …
KARŞI TARAF (DAVACI) : … Birliği Sendikası
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : Danıştay İkinci Dairesinin 24/04/2019 tarih ve E:2016/1079, K:2019/2316 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: 20/12/2014 tarih ve 29211 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı Yönetmeliği’nin; 1. maddesinin 1. fıkrasında yer alan ”diğer personel” ibaresinin, 3. maddesinin 1. fıkrasının (ğ) bendinin, 4. maddesinin 1. ve 3. fıkralarında yer alan ”diğer personel” ibarelerinin, 5. maddesinin 2. fıkrası ile 3. fıkrasında yer alan ”veya diğer personelden” ibaresinin, 6. maddesinin 1. fıkrasının (h) bendinde yer alan ”veya diğer personelden” ibaresinin, 8. maddesinin 1. fıkrasının (j) bendinin, 16. maddesinin 1. fıkrasının ve 17. maddesinin 1. fıkrasının iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay İkinci Dairesinin 24/04/2019 tarih ve E:2016/1079, K:2019/2316 sayılı kararıyla;
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 123 ve 128. maddelerine, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 3. maddesine, 3046 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında 174 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile 13/12/1983 tarih ve 174 Sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Bazı Maddelerinin Kaldırılması ve Bazı Maddelerinin Değiştirilmesi Hakkında 202 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun’un, “Bakanlıkların kurulması” başlıklı 3, ”Bakanlık taşra teşkilatı” başlıklı 8 ve ”Taşra teşkilatına ilişkin esaslar” başlıklı 17. maddelerine, mülga 639 sayılı Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin 3. maddesine, 14. maddesinin 1 ve 2. fıkraları ile aynı Kanun Hükmünde Kararname’nin 22. maddesine yer verildikten sonra,
Dava dilekçesinin ”Konu” ve ”Netice ve talep” bölümlerinde, Yönetmeliğin 8. maddesinin 1. fıkrasının (j) bendinin iptali istenilmiş ise de, ”Açıklamalar” bölümünde, ilgili bendin “diğer personel” ibaresi yönünden hukuka aykırı olduğu iddialarına yer verildiğinden, uyuşmazlığın bu madde yönünden, anılan bentte yer alan ”veya diğer personelin” ibaresine hasren incelendiği,
Dava konusu Yönetmeliğe genel olarak bakıldığında, anılan Yönetmeliğin İkinci Bölümünde; Başkanlığın yapısı, görev, yetki ve sorumlulukları yanında Ankara dışında da görev merkezleri tesis edilmesine ve Başkan tarafından görev merkezi sorumlusunu görevlendirmeye olanak sağlayan düzenlemelere yer verildiği, Üçüncü Bölümünde; Başkan, müfettiş ve müfettiş yardımcıları ile büro personelinin görev, yetki ve sorumlulukları ayrıntılı olarak düzenlendiği ve Dördüncü Bölümünde ise; müfettişliğe giriş ile müfettiş yardımcılarının seçilme ve atanmalarına ilişkin hükümlere yer verildiği,
Bu hükümler ile en az dört yıllık lisans eğitimi veren belirli program ve fakültelerde veya bunlara denkliği Yükseköğretim Kurulunca kabul edilen yurt dışındaki yükseköğretim kurumlarında eğitim gören ve belirli şartları taşıyan adayların giriş sınavını kazanmakla müfettiş yardımcılığı statüsünü elde edecekleri, üç yıllık yetiştirme dönemi sonunda yazılı olarak yapılacak yeterlik sınavında başarılı olmaları halinde başarı sırasına göre müffettiş kadrolarına atanacaklarına ilişkin hususların ayrıntılı olarak düzenlendiği,
Ayrıca, teftiş, inceleme, soruşturma yapmak veya rehberlik faaliyetlerinde bulunmak üzere Başkanlığın, Bakan onayı ile Ankara dışında da görev merkezleri tesis etmesine olanak sağlandığı, Başkana, kurulacak görev merkezinin sorumlusu olarak müfettiş veya diğer personeli görevlendirme yetkisi verildiği,
Kamu kurum ve kuruluşları tarafından yapılan teftiş kurulu düzenlemelerinde, yasallık ilkesinin yanı sıra, denetim hizmetlerinin diğer idari hizmetlerden farklı olduğu göz önünde bulundurularak, kariyer ve liyakat ilkelerine uygun olarak, müfettiş yardımcılarının gerekli nitelikleri taşıyan adaylar arasından yarışma sınavıyla ve başarı derecelerine göre atanmaları, hizmet içinde yetiştirilmeleri, yeterlik sınavından sonra yine başarı derecelerine göre müfettişliğe atanmalarının öngörüldüğü, böylelikle denetim hizmetlerinin diğer idari görevlerden ayrı bir kariyer düzenine kavuşturulduğu,
Bu durumda, kariyer bir meslek olarak yürütülen müfettiş yardımcılığı, müfettişlik ve teftiş kurulu başkanlığının denetim hizmetleri kapsamında üstlenmiş oldukları görev, yetki ve sorumluluklarının özelliği ve niteliği dikkate alındığında, teftiş hizmetlerini desteklemek ve güçlendirmek amacıyla getirilen ve teftiş hizmetlerinin bir parçası olan rehberlik faaliyetlerinin, müfettiş yetki ve sıfatını haiz olmayan ”diğer personel” olarak nitelendirilen kişilerin rehberlik ve teftiş hizmetleri kapsamında görevlendirilmesinin, bu hizmetlerin kariyer bir meslek olarak yürütülmesine ilişkin temel ilkeye aykırı olduğu,
Buna göre, Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı Yönetmeliği’nin dava konusu 1. maddesinin 1. fıkrasında yer verilen ”diğer personel” ibaresinde ve 17. maddesinin 1. fıkrasında yer alan; “Rehberlik ve teftiş hizmetlerinin etkin ve verimli yürütülmesinin sağlanması ve Bakanlığın faaliyet alanları ile ilgili hizmette bulunan kişilerin deneyimlerinden azami bir şekilde yararlanılmasını sağlamak, konu veya proje bazında inceleme ve araştırmalar yapmak, gerekli görüş ve önerileri hazırlayarak rehberlik hizmeti sunmak amacıyla; Başkanlığa, Bakanlık müşavirleri veya gerektiğinde Bakanlığın diğer birimlerinden Bakanın Onayı ile müfettiş yetki ve sıfatını haiz olmaksızın, görevlendirme yapılabilir.” düzenlemesinde hukuka ve teftiş hizmetlerinin gereklerine uyarlık bulunmadığı,
Yönetmeliğin 1. maddesinin 1. fıkrasında yer alan ”diğer personel” ibaresinin hukuka aykırılığı saptandığından, 4. maddesinin 1. ve 3. fıkralarında yer alan ”diğer personel” ibaresinde, 5. maddesinin 3. fıkrasında yer alan ”veya diğer personelden” ibaresinde, 6. maddesinin 1. fıkrasının (h) bendinde yer alan “veya diğer personelden” ibaresinde, 8. maddesinin 1. fıkrasının (j) bendinde yer alan ”veya diğer personelin” ibaresinde de hukuka uyarlık bulunmamakta olup; Yönetmeliğin çeşitli maddelerinde yer alan ”diğer personel” ibaresinin hukuka aykırılığı saptandığından, 3. maddesinin 1. fıkrasının (ğ) bendinde diğer personelin tanımının yapılmasının ve 16. maddesinin 1. fıkrası ile diğer personelin görev yetki ve sorumluluklarının düzenlenmesinin hukuka aykırı olduğu,
Öte yandan, 3046 sayılı Kanun ve Bakanlığın kuruluşuna ilişkin 639 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’deki düzenlemelerle Bakanlık teşkilat yapılanmasında kanunilik ilkesi benimsenmiş olup, Rehberlik ve Teftiş Başkanlığının merkez teşkilatında ”hizmet birimi” olarak gösterildiği dikkate alındığında, bu Kanun hükümlerine aykırı olarak Yönetmelikle taşra teşkilatı kurulmasına imkan olmadığından, Yönetmeliğin dava konusu 5. maddesinin 2. fıkrasında da hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle,
Dava konusu Yönetmeliğin; 1. maddesinin 1. fıkrasında yer alan ”diğer personel” ibaresinin, 3. maddesinin 1. fıkrasının (ğ) bendinin, 4. maddesinin 1. ve 3. fıkralarında yer alan ”diğer personel” ibarelerinin, 5. maddesinin 2. fıkrası ile 3. fıkrasında yer alan ”veya diğer personelden” ibaresinin, 6. maddesinin 1. fıkrasının (h) bendinde yer alan ”veya diğer personelden” ibaresinin, 8. maddesinin 1. fıkrasının (j) bendinin, 16. maddesinin 1. fıkrasının ve 17. maddesinin 1. fıkrasının iptaline karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, 639 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 14. maddesinin 2. fıkrasında yer alan; “Başkanlığın çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar yönetmelikle belirlenir.” düzenlemesine dayanılarak “diğer personel”le ilgili Yönetmelik’te yapılan düzenlemenin hukuka ve üst hukuk normlarına uygun olduğu, rehberlik ve teftiş faaliyetlerinin birbirinden farklı hizmetler olduğu, rehberlik faaliyetlerinde, müfettişlerin yanında diğer personelin de bilgi ve birikiminden yararlanılabileceği, 639 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 21. maddesinin 2. fıkrası gereğince; Bakanlık müşavirlerinin, Bakanın uygun göreceği merkez veya taşra teşkilatına ait birimlerde rehberlik faaliyetleri kapsamında geçici olarak görevlendirilebileceği, aynı Kanun Hükmünde Kararname’nin 14. maddesinin 2. fıkrası gereği, görev merkezlerinin Yönetmelikle belirlenebileceği, ayrıca, Kanun Hükmünde Kararname’de taşra teşkilatı mevcut olan birimlerin gösterildiği, Başkanlığa ait görev merkezlerinin de gerektiğinde kurulacak olmaları nedeniyle Yönetmelik’te buna yönelik düzenlemeye yer verildiği, dava konusu düzenlemenin hukuka uygun olduğu ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …’İN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 49. maddesinde yer alan;
“a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c) Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması” sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalı idarenin temyiz isteminin reddine,
2. Dava konusu işlemin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin Danıştay İkinci Dairesinin temyize konu 24/04/2019 tarih ve E:2016/1079, K:2019/2316 sayılı kararının ONANMASINA,
3. Kesin olarak, 28/01/2021 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.
KARŞI OY
X- Davacı tarafından, teftiş, inceleme ve soruşturma yapmak veya rehberlik faaliyetinde bulunmak gibi görevlerin, mesleğe özel yarışma sınavı ile girilen ve devamında yetiştirme programı ve yeterlik sınavı gibi aşamaların başarıyla geçilmesinin şart kılındığı müfettişlik kariyer mesleğini ifaya yetkili olan kişiler tarafından yürütülmesi gerekirken, anılan görevlerin, bu türden mesleki yeterlilik kriterleri öngörülmeyen diğer kişilerce (diğer personel) yürütülmesinin, 639 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin verdiği yetkinin dışına çıkılması anlamına geldiği ve bu durumun kamu yararına uygun olmadığı ileri sürülerek dava konusu Yönetmeliğin ilgili maddelerindeki “diğer personel” ibarelerinin iptali istenilmiştir.
Dava konusu Yönetmeliğin yayımlandığı tarihte yürürlükte olan, mülga 639 sayılı Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin “Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı” başlıklı 14. maddesinin 1. fıkrasında, Rehberlik ve Teftiş Başkanlığının görevleri; “Bakanlık teşkilatının her türlü faaliyet ve işlemlerinin teftiş, inceleme ve soruşturma işlerini yürütmek, Bakanlığın amaçlarını daha iyi gerçekleştirmek, mevzuata, plan ve programa uygun çalışmasını temin etmek üzere gerekli teklifleri hazırlamak ve Bakana sunmak ve özel kanunlarla ve Bakan tarafından verilen benzeri görevleri yapmak.” şeklinde sıralanmış, aynı maddenin 2. fıkrasında; “Müfettiş Yardımcılarının giriş ve yeterlik sınavlarının usul ve esasları, Müfettişliğe yükselmeleri, görev, yetki ve sorumlulukları, bunlarda aranacak özel şartlar, Başkanlığın çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar yönetmelikle belirlenir.
” hükmüne, anılan Kanun Hükmünde Kararname’nin “Bakanlık Müşavirleri” başlıklı 21. maddesinde ise; “… Bakanlık Müşavirleri, Bakanın uygun göreceği merkez veya taşra teşkilatına ait birimlerde çalıştırılabilir.” hükmüne yer verilmiştir.
20/12/2014 tarih ve 29211 sayılı Resmi Gazete’de yayımlarak yürürlüğe giren ve dava tarihi itibarıyla yürürlükte olan, mülga Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı Yönetmeliği’nin;
“Amaç ve kapsam” başlıklı 1. maddesinde; “Bu Yönetmeliğin amacı, Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığının kuruluş ve görevleri ile Başkan, müfettişler, müfettiş yardımcıları, diğer personel ve büro personelinin görev, yetki ve sorumluluklarını Başkan, müfettiş ve müfettiş yardımcılarının atanmaları ve çalışma usul ve esaslarını düzenlemektir.” kuralına yer verilmiş,
“Tanımlar” balıklı 3. maddesinin 1. fıkrasının (ğ) bendinde; “Diğer personel: Başkan, başmüfettiş, müfettiş, müfettiş yardımcısı ve büro personeli dışında kalan personeli, ifade eder.”, aynı fıkranın (j) bendinde ise; “Rehberlik: Bakanlıkça yürütülen faaliyetlerin hedef ve amaçlara uygun olarak daha etkin gerçekleştirilmesine katkıda bulunmak, uygulamada karşılaşılan sorunlara çözümler üretmek, Bakanlık politikalarının etkinliğini değerlendirmek, uygulama yöntem ve sonuçları üzerinde analizler yaparak alternatif öneriler sunmak, yeni politikaların Bakanlık birimlerince daha iyi anlaşılmasını temin etmek amacıyla yapılan çalışmaları ifade eder.” tanımları yer almıştır.
“Kuruluş ve bağlılık” başlıklı 4. maddesinin 3. fıkrasında; “Başkanlığın rehberlik faaliyetleri müfettişler ile Başkanlık emrinde rehberlik faaliyetleri için daimi veya geçici olarak görevlendirilen diğer personel tarafından yürütülür.” düzenlemesine, aynı Yönetmeliğin “Başkanlığın görev, yetki ve sorumlulukları” başlıklı 6. maddesinin 1. fıkrasının (h) bendinde ise; “Başkanlığın rehberlik görevini tam ve eksiksiz yerine getirebilmesi için müfettişler veya diğer personelden oluşan rehberlik grupları kurmak ve rehberlik grup koordinatörü atamak.” düzenlemesine yer verilmiştir.
Dosyada bulunan bilgi ve belgeler ile yukarıda ilgili hükümlerine yer verilen mevzuatın birlikte değerlendirilmesinden; dava konusu Yönetmelik’te, rehberlik faaliyetlerinde görevlendirilebileceği belirtilen “diğer personel”in, Rehberlik ve Teftiş Kurulu Başkanı ile bu Kurulda görevli olan başmüfettiş, müfettiş, müfettiş yardımcısı ve büro personeli dışında kalan personeli ifade ettiği, esasında, “diğer personel” olarak adlandırılan bu personelin; Bakanlık bünyesinde çalıştıktan sonra müşavir kadrosuna ayrılan, müsteşar yardımcısı, genel müdür, genel müdür yardımcısı, daire başkanı ve il müdürlerini kapsadığı anlaşılmaktadır.
Dava konusu Yönetmelik’te yer alan, “diğer personel” kapsamındaki personelin, teftiş kurullarının esas faaliyet alanı olan, teftiş, inceleme ve soruşturma alanlarında görevlendirilmeyip, sadece, kendilerindeki mesleki ve teknik bilgi ve birikimleri de kullanarak, konu veya proje bazında inceleme ve araştırmalar yapmak ve gerekli görüş ve önerileri hazırlamak gibi rehberlik faaliyetleri kapsamında görevlendirilecekleri düzenlenmiştir. Ayrıca, bu personelin, rehberlik faaliyetleri kapsamında düzenleyecekleri raporların, Rehberlik ve Teftiş Kurulu Başkanının tetkikinden sonra işleme tabi tutulacağı da yine dava konusu Yönetmelik’te düzenlenmiştir.
Bu durumda, Bakanlıkça yürütülen faaliyetlerin hedef ve amaçlara uygun olarak daha etkin bir şekilde gerçekleştirilmesine katkıda bulunmak, uygulamada karşılaşılan sorunlara çözümler üretmek, mevcut Bakanlık politikalarının etkinliğini değerlendirmek, uygulama yöntem ve sonuçları üzerinde analizler yaparak alternatif öneriler sunmak, yeni politikaların Bakanlık birimlerince daha iyi anlaşılmasını temin etmek suretiyle teşkilatın uygulamaya esas rehberlik ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla düzenlendiği açık olan dava konusu Yönetmeliğin iptali istenen kısımlarında, üst hukuk normlarına ve kamu yararına aykırılık bulunmadığından, temyiz isteminin kabulü ile temyize konu Daire kararının belirtilen gerekçeler doğrultusunda bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.
