Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu, Esas No: 2020/3017, Karar No: 2021/131

TEMYİZ EDEN (DAVALI) : … Bakanlığı
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri …

KARŞI TARAF (DAVACI) : … İnşaat Taahhüt Sanayi ve Ticaret A.Ş.
VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN KONUSU : Danıştay Altıncı Dairesinin 27/11/2019 tarih ve E:2018/9276, K:2019/12310 sayılı kararının iptale ilişkin kısmının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacı şirkete ait İstanbul ili, … ilçesi, … Mahallesi, … ada, … parsel sayılı taşınmaza yapı ruhsatı verilmesi nedeniyle davacıdan hizmet bedeli istenilmesine ilişkin işlemin dayanağı olan Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Döner Sermaye İşletmesi Müdürlüğü 2017 Yılı Birim Fiyat Listesinin 1349 ila 1395. maddelerinin iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Altıncı Dairesinin 27/11/2019 tarih ve E:2018/9276, K:2019/12310 sayılı kararıyla;
Birim Fiyat Listesinin, davacıdan hizmet bedeli istenilmesine dayanak teşkil eden 1389. maddesinin incelemesinden;
Harcın, verilen kamu hizmetinin ücreti ya da fiyatı olmayıp bu hizmetlerden yararlanan kişilerin belli oranda bu hizmetin maliyetine katılmasını sağlamak amacıyla tahsil edilen bir kamu geliri olduğu,
İdarelerin ilgili kanunlar gereğince yürütmek zorunda olduğu “klasik kamu hizmeti” sayılan faaliyetleri karşılığında Anayasa’nın 73. maddesi uyarınca ilgili kanunda miktar veya nispetinin açıkça gösterilmesi kaydıyla harç alınmasının mümkün olduğu, klasik kamu hizmeti niteliğindeki bu faaliyetlerin kâr amacına yönelik bir işletme faaliyeti olmaması nedeniyle idarece belirlenecek bir bedel karşılığında yerine getirilmesinin söz konusu olamayacağı,
Yapı ruhsatı alımından önce yapılacak işlemler nedeniyle alınacak bedellerin 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu uyarınca harç olarak tahsili gerektiğinden, diğer kanunlarda bu konuda özel bir düzenleme yer almadığı takdirde, her türlü bina inşaatında ruhsat verilmesi aşamasında alınacak olan bedelin harç olarak kabulü ve anılan Kanun kapsamında yer alan hükümlerin uygulanması suretiyle hesaplanması gerektiği,
644 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin “Görevler” başlıklı 2. maddesinin 1. fıkrasının (h) bendinde; başvuru tarihinden itibaren iki ay içinde yetkili idarece verilmemesi halinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca bedeli mukabilinde resen yapı ruhsatı ve yapı kullanma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatının verileceği düzenlenmiş ise de; alınacak bu bedelin hukuki niteliği, saptanmasına ilişkin usul ve esaslar ve ölçütlerine yönelik bir belirleme yapılmadığı, anılan maddede yer verilen “bedel” ifadesi ile 2464 sayılı Kanun’un bina inşaat harcına ilişkin hükümlerine örtük bir atıfta bulunulduğu,
Çevre ve Şehircilik Bakanlığının, yerleşme yerleri ile bu yerlerdeki yapılaşmaların plan, fen, sağlık ve çevre şartlarına uygun teşekkülünü sağlamak amacıyla yürüttüğü imara ilişkin faaliyetleri, ilgili yasal düzenlemeler gereği yürütmek zorunda olduğu klasik kamu hizmetleri kapsamında yer aldığından, bu faaliyetler çerçevesinde tesis edilen yapı ruhsatı düzenlenmesi işlemi karşılığında alınacak bedelin de harç olarak kabul edilmesi gerektiği,
Bu durumda, yapı ruhsatı düzenlenmesi işlemi karşılığında bina inşaat harcı tahsil edecek olan gerek belediyelerce, gerekse uyuşmazlık konusu olayda olduğu gibi Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca tahsil edilecek harcın, 2464 sayılı Kanun uyarınca Bakanlar Kurulunca belirlenen tarifedeki nispet ve hadlere göre hesaplanması gerekmekte olup, harcın hesaplanmasına esas başka bir tarife hazırlanmasında ve kamusal nitelikli bir gelir olduğundan döner sermaye kapsamında değerlendirilmesine olanak bulunmayan harca ilişkin Döner Sermaye İşletmesi Müdürlüğü 2017 Yılı Birim Fiyat Listesinde düzenleme yapılmasında hukuka uygunluk bulunmadığı,
Birim Fiyat Listesinin, davacıdan hizmet bedeli istenilmesine ilişkin işlemin dayanağını teşkil etmeyen diğer maddelerinin incelenmesinden;
Dava konusu Birim Fiyat Listesinin, davalı idarece, davacıdan hizmet bedeli talep edilmesine ilişkin işleme dayanak olmayan ve dolayısıyla da davacının menfaatini herhangi bir şekilde ihlal etmeyen anılan maddeler bakımından davacının dava açma ehliyeti bulunmadığı sonucuna varılarak,
Dava konusu Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Döner Sermaye İşletmesi Müdürlüğü 2017 Yılı Birim Fiyat Listesinin 1389. maddesinin iptaline, söz konusu Birim Fiyat Listesinin diğer maddeleri bakımından davanın ehliyet yönünden reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, dava konusu Birim Fiyat Listesinin, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Döner Sermaye İşletmesi Yönetmeliği’ne dayanılarak çıkarıldığı, anılan Yönetmeliğin ise 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu uyarınca değil, 644 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname esas alınarak hazırlandığı, 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 2. maddesinin 1. fıkrasının (h) bendinde; “…. bedeli mukabilinde yapı ruhsatı vermek……” şeklindeki düzenlemede yer alan “bedel” ile kastedilenin, Döner Sermaye İşletmesi Yönetmeliği’ndeki, yürütülen faaliyetler ve verilen hizmetler karşılığında alınacak ücret/fiyat olduğu, Bakanlıklarınca hizmet bedeli alımına ilişkin yetkinin, doğrudan 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’den kaynaklandığı ve 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin ise özel bir düzenleme olduğu, normlar hiyerarşisi bakımından, özel nitelikli olan 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin genel nitelikli 2464 sayılı Kanun’dan önce tatbik edilmesi gerektiği ve dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, Danıştay Altıncı Dairesince verilen kararın iptale ilişkin kısmının usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …’İN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının temyize konu iptale ilişkin kısmının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:

MADDİ OLAY :
Davacıya ait İstanbul ili, … ilçesi, … Mahallesi, … ada, … parsel sayılı taşınmaza yapı ruhsatı verilmesi için davacıdan belli bir miktar hizmet bedeli istenilmiştir.
Bunun üzerine, söz konusu bedelin istenilmesine dayanak teşkil eden Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Döner Sermaye İşletmesi Müdürlüğü 2017 Yılı Birim Fiyat Listesinin 1349 ila 1395. maddelerinin iptali istemiyle temyizen incelenen dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT :
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Belediyenin yetkileri ve imtiyazları” başlıklı 15. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde; “Gerçek ve tüzel kişilerin faaliyetleri ile ilgili olarak kanunlarda belirtilen izin veya ruhsatı vermek.” hükmü yer almaktadır.
Dava konusu Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Döner Sermaye İşletmesi Müdürlüğü 2017 Yılı Birim Fiyat Listesinin yayımlandığı tarihte yürürlükte olan 644 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin “Görevler” başlıklı 2. maddesinin 1. fıkrasının (h) bendinde; “Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan veya mülkiyeti Hazineye, kamu kurum veya kuruluşlarına veya gerçek kişilere veyahut özel hukuk tüzel kişilerine ait olan taşınmazlar üzerinde kamu veya özel sektör tarafından gerçekleştirilecek olan yatırımlara ilişkin olarak ilgililerince hazırlandığı veya hazırlatıldığı halde yetkili idarece üç ay içinde onaylanmayan etüt, harita, her tür ve ölçekteki çevre düzeni, nazım ve uygulama imar planlarını, parselasyon planlarını ve değişikliklerini ilgililerinin valilikten talep etmesi ve valiliğin Bakanlığa teklifte bulunması üzerine bedeli mukabilinde yapmak, yaptırmak ve onaylamak, başvuru tarihinden itibaren iki ay içinde yetkili idarece verilmemesi halinde bedeli mukabilinde resen yapı ruhsatı ve yapı kullanma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatını vermek.” kuralına yer verilmiştir.
1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 97. maddesinin 1. fıkrasının (h) bendinde; “Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan veya mülkiyeti Hazineye, kamu kurum veya kuruluşlarına veya gerçek kişilere veyahut özel hukuk tüzel kişilerine ait olan taşınmazlar üzerinde kamu veya özel sektör tarafından gerçekleştirilecek olan yatırımlara ilişkin olarak ilgililerince hazırlandığı veya hazırlatıldığı halde yetkili idarece üç ay içinde onaylanmayan etüt, harita, her tür ve ölçekteki çevre düzeni, nazım ve uygulama imar planlarını, parselasyon planlarını ve değişikliklerini ilgililerinin valilikten talep etmesi ve valiliğin Bakanlığa teklifte bulunması üzerine bedeli mukabilinde yapmak, yaptırmak ve onaylamak, başvuru tarihinden itibaren iki ay içinde yetkili idarece verilmemesi halinde bedeli mukabilinde resen yapı ruhsatı ve yapı kullanma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatını vermek” Çevre ve Şehircilik Bakanlığının görevleri arasında sayılmış, anılan Kararname’nin 122. maddesinde ise; “Bakanlık döner sermaye kurmaya yetkilidir. Döner sermaye miktarı, Cumhurbaşkanlığınca belirlenir. İşletmelerin görevleri, gelirleri, işleyişi ve denetimi ile diğer hususlar yönetmelikle düzenlenir.” hükmü düzenlenmiş,
Bu kapsamda hazırlanan Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Döner Sermaye İşletmesi Yönetmeliği’nin “İşletme idaresi” başlıklı 10. maddesinde; döner sermaye işletme hizmetlerinin; yönetim kurulu, işletme yöneticisi, harcama yetkilisi, gerçekleştirme görevlisi, muhasebe yetkilisi, muhasebe birim personeli ve teknik eleman ile yeteri kadar diğer görevlilerden oluşan işletme idaresi tarafından yürütüleceği düzenlemesine yer verilmiş, “Yönetim Kurulunun Görevleri” başlıklı 12. maddesinin 1. fıkrasının (h) bendinde ise; maliyet bedelinin altında olmamak üzere, işletme tarafından üretilen mal ve hizmetlerin veya yapılan işlerin tarife, ücret veya birim fiyatlarını belirlemek, yönetim kurulunun görevleri arasında sayılmıştır.
Dava konusu Birim Fiyat Listesinin yayımlandığı tarihte yürürlükte olan Planlı Alanlar Tip İmar Yönetmeliği’nin “Bakanlıkça düzenlenen ruhsatlar ve kamuya ait yapı ve tesisler” başlıklı 59. maddesinde; “…….. Müdürlükler, bu fıkrada sayılan yapılardan kamu kurum ve kuruluşlarınca yapılan, yaptırılan, kullanılan veya işletilenler hariç özel hukuk gerçek ve tüzel kişilerinin tasarrufunda olanlara veya yap işlet ve devret yöntemi ile yapılanlara ilişkin yapı ruhsatı, yapı kullanma izni, işyeri açma ve çalışma ruhsatının düzenlenmesine dair işlemleri bedeli mukabilinde yapar, ayrıca ilgili idarelerce düzenlenmemesi halinde imar durum belgesi, kanal ve yol kotu tutanaklarını da bedeli mukabilinde düzenleyebilir.
……” kuralına yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Kamu idareleri, ilgili kanunlar gereğince yürütmek zorunda oldukları ve asli görevleri arasında yer alan kamu hizmeti niteliğindeki faaliyetlerini, ya bedelsiz, ya da Anayasa’nın 73. maddesi uyarınca; muafiyet, istisna ve oranlarının ilgili kanunda açıkça gösterilmesi kaydıyla belli bir miktar harç alarak yürütmektedirler.
Yukarıda mevzuat kısmında hükümlerine yer verilen, 644 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin “Görevler” başlıklı 2. maddesinin 1. fıkrasının (h) bendi ile 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 97. maddesinin 1. fıkrasının (h) bendinde yer alan; “……. başvuru tarihinden itibaren iki ay içinde yetkili idarece verilmemesi halinde bedeli mukabilinde resen yapı ruhsatı ve yapı kullanma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatını vermek.” şeklindeki düzenlemelerde geçen “yetkili idareler” ifadesinden, anılan hizmeti asli görevi olarak yapması gereken idarelerin anlaşılması gerektiği açıktır.
Yapı ruhsatı verilmesine ilişkin işlemler ise, yine yukarıda ilgili kısımda hükmüne yer verilen 5393 sayılı Belediye Kanunu gereğince belediyelerin asli görevleri arasında sayılmıştır.
O halde, yapı ruhsatı verilmesine ilişkin hizmetin, asli görevleri arasında olan belediyeler tarafından sunulması halinde, anılan hizmet, ya bedelsiz, ya da ilgili kanunda muafiyet, istisna ve oranlarının açıkça gösterilmesi kaydıyla belli bir miktar harç alınarak yürütülebilecektir.
Anılan hizmet, kendisinin asli görevi olan ilgili idare tarafından yerine getirilmemesi durumunda ise, yine kanunla verilen yetkiye dayanılarak alınacak bir bedel karşılığında diğer idare/idareler tarafından yerine getirilebilecek, ancak, bu durumda, anılan hizmeti yerine getiren diğer idarenin, yerine getirdiği bu hizmet nedeniyle bir maliyete katlanacağından, bunu bedelsiz ya da harca tabi olarak yapması beklenmeyecektir.
Bu durumda, ilgili belediyenin asli görevleri arasında bulunan yapı ruhsatı verme görevinin, anılan idare tarafından yerine getirilmemesi nedeniyle, 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin ve 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin verdiği; “……. başvuru tarihinden itibaren iki ay içinde yetkili idarece verilmemesi halinde bedeli mukabilinde resen yapı ruhsatı ve yapı kullanma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatını vermek.” şeklindeki yetkiye dayanılarak bedeli mukabilinde davalı idare tarafından yerine getirilmesinde ve bu bedelin, Döner Sermaye İşletmesi Müdürlüğünce yayınlanan 2017 Birim Fiyat Listesinde düzenlemesinde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Bu itibarla, Daire kararının dava konusu işlemin 1389.maddesinin iptaline ilişkin kısmında hukuki isabet bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalı idarenin temyiz isteminin kabulüne;
2. Dava konusu işlemin 1389. maddesinin iptaline, diğer kısımları yönünden davanın ehliyet yönünden reddine ilişkin Danıştay Altıncı Dairesinin 27/11/2019 tarih ve E:2018/9276, K:2019/12310 sayılı kararının temyize konu iptale ilişkin kısmının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Daireye gönderilmesine,
4. Kesin olarak, 28/01/2021 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.

KARŞI OY
X- Temyiz edilen kararla ilgili dosyanın incelenmesinden; Danıştay Altıncı Dairesince verilen kararın temyize konu iptale ilişkin kısmının usul ve hukuka uygun bulunduğu, dilekçede ileri sürülen temyiz nedenlerinin kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı anlaşıldığından, temyiz isteminin reddi ile kararın temyize konu bu kısmının onanması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.