Danıştay 13. Daire, Esas No: 2016/2160, Karar No: 2021/958

TEMYİZ EDEN (DAVACI) : … İnşaat Malzemeleri Beton Mamülü Elemanları İmalatı Ahşap Palet İmalatı ve Madencilik Nakliye Sanayi Ticaret Ltd. Şti.
VEKİLİ : …

KARŞI TARAF (DAVALI) : … Kurumu
VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN_KONUSU : … İdare Mahkemesi’nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Çankırı Belediye Başkanlığı’nca 26/06/2008 tarihinde açık ihale usulü ile gerçekleştirilen “Çankırı Belediye Başkanlığı Tarafından Kilitli Parke Yol Tretuvar Kaplama İnşaat İşi” ihalesine ilişkin olarak yapılan itirazen şikâyet başvurusunun süre ve şekil yönünden reddine dair Kamu İhale Kurulu’nun (Kurul) 08/04/2015 tarih ve 2015/UY.IV-1046 sayılı kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesi’nce verilen kararda; davacı şirket tarafından teminatın irat kaydedilmesine ilişkin işleme karşı 09/10/2008 tarihinde idareye şikâyet başvurusunda bulunulduğu, idarece şikâyete ilişkin olarak alınan kararın 2008 yılında davacı şirkete bildirildiği, idarenin kararına karşı, bu kararın bildiriminden itibaren on gün içinde davalı idareye itirazen şikâyet başvurusunda bulunulması gerekirken, bu süre geçtikten sonra 30/03/2015 tarihinde itirazen şikâyet başvurusunda bulunulduğu, ayrıca başvuru harcının yatırılmadığı, bu hâliyle itirazen şikâyet başvurusunun usulüne uygun yapılmış bir başvuru olarak kabulünün mümkün olmadığı, bu durumda, dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, İdare Mahkemesi’nce dosyanın içeriğinin tam olarak anlaşılmadığı, sözleşmeyi imzalamaktan imtina edenin Çankırı Belediye Başkanlığı olduğu, ihale tarihi itibarıyla vergi borcunun bulunmadığına dair vergi dairesi yazısının idareye sunulmasına rağmen, sözleşme tarihi itibarıyla vergi borcunun bulunmadığına ilişkin belgenin anılan Belediye tarafından istenildiği, taraflarınca ay içerisinde henüz tahakkuk etmemiş vergi borcunun bulunması nedeniyle böyle bir yazının vergi dairesinden alınamayacağının belirtilmesi üzerine sözleşmenin imzalanmadığı, geçici teminatın gelir olarak kaydedilmesine karar verildiği, gerek adli yargıda gerekse idari yargıda süresi içerisinde dava açıldığı, … İdare Mahkemesi’nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararı ile dava dilekçesinin Kamu İhale Kurumu’na tevdiine karar verildiği, bu kapsamda, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 15. maddesi uyarınca davalı idareye yapılan başvurunun süresinde olduğunun kabul edilmesi gerektiği, öte yandan, Çankırı Belediye Başkanlığı’nca şikâyet başvurusunun reddine ilişkin işlemde itiraz süresinin ve bu işleme karşı başvuruda bulunulabilecek kanun yollarının gösterilmediği ileri sürülmüştür.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, dava konusu işlemin hukuka uygun olarak tesis edildiği, başvurunun süresi içerisinde yapılmadığı, davacı şirketin, avukat aracılığı ile başvuruda bulunduğu, vekâletnamenin aslının veya yetkili mercilerce onaylı örneğinin sunulmadığı, şikâyette bulunanlarca yatırılması zorunlu olan bedelin Kurum hesaplarına yatırılmadığı, davacı şirket tarafından ileri sürülen iddiaların mesnetsiz olduğu, bu nedenle istemin reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …’İN DÜŞÜNCESİ: Temyiz isteminin kabulü gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi’nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY :
Çankırı Belediye Başkanlığı’nca 26/06/2008 tarihinde açık ihale usulüyle gerçekleştirilen “Çankırı Belediye Başkanlığı Tarafından Kilitli Parke Yol Tretuvar Kaplama İnşaat İşi” ihalesi davacı şirketin uhdesinde bırakılmış, 04/08/2008 tarihinde davacı şirkete elden teslim edilen işlemle, davacı şirket sözleşme imzalamaya davet edilmiştir.
Çankırı Belediye Başkanlığı’nca, davacı şirket tarafından ihale tarihi itibarıyla vergi borcu bulunmadığına ilişkin yazının sunulamadığından bahisle davacı şirket ile sözleşme imzalanmamıştır. Anılan Belediye’nin 22/09/2008 tarih ve 271 sayılı yazısı ile … Bankası …Şubesi’nden, davacı şirkete ait 21.000,00-TL tutarındaki geçici teminat mektubunun nakde çevrilerek idareleri hesabına havale edilmesi istenilmiştir.
Davacı şirket tarafından, geçici teminatın gelir kaydedilmesine ilişkin işleme karşı 09/10/2008 tarihinde idareye şikâyet başvurusunda bulunulmuş, idarenin 14/10/2008 tarihli kararı ile başvurunun reddine karar verilmiş, idareye yapılan şikâyet başvurusunun reddine ilişkin işlemde Anayasa’nın 40. maddesine uygun olarak hangi kanun yolları ve mercilere başvurulabileceği ve süreleri açıkça belirtilmemiştir.
Şikâyet başvurusunun idarece reddedilmesi üzerine, davacı şirket tarafından 15/10/2008 tarihinde açılan davada, … Asliye Hukuk Mahkemesi’nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla davanın kabulüne karar verilmiştir. Anılan kararın temyizen incelenerek bozulmasının istenmesi üzerine, … Hukuk Dairesi’nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla, dava konusu uyuşmazlığın idari yargıda görülmesi gerektiği gerekçesiyle Mahkeme kararının bozulmasına karar verilmiştir.
Bozma kararına uyularak … Asliye Hukuk Mahkemesi’nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararı ile görevsizlik kararı verilmiştir.
Davacı şirket tarafından, bu kararın tebliği üzerine … İdare Mahkemesi’nde açılan davada, İdare Mahkemesi Hâkimi’nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararı ile idari merci tecavüzü nedeniyle dava dilekçesinin Kamu İhale Kurumu’na tevdiine karar verilmiş olup dava dilekçesi, … tarih ve … sayılı yazı ile Kurum kayıtlarına alınmıştır.
Dava konusu Kurul kararı ile, davacı şirketin 09/10/2008 tarihinde şikâyet başvurusunda bulunduğu, idarece alınan kararın 2008 yılında davacı şirkete bildirildiği, idarenin kararına karşı, kararın bildiriminden sonraki on gün içinde Kurum’a itirazen şikâyet başvurusunda bulunulması gerekirken, bu süre geçtikten sonra 30/03/2015 tarihinde itirazen şikâyet başvurusunda bulunulduğu; öte yandan, davacı şirket tarafından avukat aracılığı ile başvuruda bulunulduğu, avukatın vekâletnamesinin aslının veya yetkili mercilerce onaylı örneğinin sunulmadığı, yatırılması zorunlu olan başvuru bedelinin Kurum hesaplarına yatırılmadığı gerekçesiyle itirazen şikâyet başvurusunun süre ve şekil yönünden reddi üzerine bu işlemin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
Öte yandan, Dairemizin 27/01/2021 tarihli ara kararı ile; Çankırı Belediye Başkanlığı’ndan, geçici teminatın irat kaydedilmesi kararı ile bu kararın tebliğine ilişkin tebliğ mazbatasının gönderilmesi istenilmiş olup, anılan Belediye Başkanlığı’nca 04/03/2021 tarihinde verilen cevapta, istenen evrakın Kurum kayıtlarında bulunmadığı belirtilmiş; yukarıda anılan … Asliye Hukuk Mahkemesi’nce ara kararına verilen cevapta ise, 02/05/2011 tarihli görevsizlik kararının 02/10/2014 tarihinde davacı şirkete tebliğ edildiği ifade edilmiştir.

İLGİLİ MEVZUAT:
Anayasa’nın “Anayasanın bağlayıcılığı ve üstünlüğü” başlıklı 11. maddesinde, Anayasa hükümlerinin, yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını ve diğer kuruluş ve kişileri bağlayan temel hukuk kuralları olduğu; “Hak arama hürriyeti” başlıklı 36. maddesinde, herkesin, meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahip olduğu; “Temel hak ve hürriyetlerin korunması” başlıklı 40. maddesine, 03/10/2001 tarih ve 4709 sayılı Kanun’un 16. maddesiyle eklenen ikinci fıkrasında, Devlet’in, işlemlerinde, ilgili kişilerin hangi kanun yolları ve mercilere başvuracağını ve sürelerini belirtmek zorunda olduğu; 125. maddesinin üçüncü fıkrasında ise, idarî işlemlere karşı açılacak davalarda sürenin, yazılı bildirim tarihinden başlayacağı kurala bağlanmıştır.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 54. maddesinin birinci fıkrasında, ihale sürecindeki hukuka aykırı işlem veya eylemler nedeniyle bir hak kaybına veya zarara uğradığını veya zarara uğramasının muhtemel olduğunu iddia eden aday veya istekli ile istekli olabileceklerin, bu Kanun’da belirtilen şekil ve usul kurallarına uygun olmak şartıyla şikâyet ve itirazen şikâyet başvurusunda bulunabilecekleri; ikinci fıkrasında, şikâyet ve itirazen şikâyet başvurularının, dava açılmadan önce tüketilmesi zorunlu idarî başvuru yolları olduğu; 55. maddesinin birinci fıkrasında, ihale sürecindeki işlem veya eylemlerin hukuka aykırılığı iddiasıyla bu işlem veya eylemlerin farkına varıldığı veya farkına varılmış olması gereken tarihi izleyen günden itibaren 21. maddenin (b) ve (c) bentlerine göre yapılan ihalelerde beş gün, diğer hâllerde ise on gün içinde ve sözleşmenin imzalanmasından önce, ihaleyi yapan idareye şikâyet başvurusunda bulunulacağı; dördüncü fıkrasında, belirtilen süre içinde bir karar alınmaması durumunda başvuru sahibi tarafından karar verme süresinin bitimini, süresinde alınan kararın uygun bulunmaması durumunda ise başvuru sahibi dâhil aday, istekli veya istekli olabilecekler tarafından idarece alınan kararın bildirimini izleyen on gün içinde Kurum’a itirazen şikâyet başvurusunda bulunulabileceği; 56. maddesinin birinci fıkrasında, idareye şikâyet başvurusunda bulunan veya idarece alınan kararı uygun bulmayan aday, istekli veya istekli olabilecekler tarafından 55. maddenin dördüncü fıkrasında belirtilen hâllerde ve sürede, sözleşme imzalanmadan önce itirazen şikâyet başvurusunda bulunulabileceği kurala bağlanmıştır.
İhalelere Yönelik Başvurular Hakkında Yönetmelik’in 8. maddesinde, ihalelere karşı yapılacak başvuruların şekil unsurları belirtilmiş; 9. maddesinin beşinci fıkrasında, “Başvuruların ihaleyi yapan idare veya Kurum dışındaki idari mercilere ya da yargı mercilerine yapılması ve başvuru dilekçelerinin bu merciler tarafından ilgisine göre ihaleyi yapan idareye veya Kuruma gönderilmesi halinde, bu dilekçelerin ilgisine göre ihaleyi yapan idare veya Kurum kayıtlarına girdiği tarih, başvuru tarihi olarak kabul edilir. Bu başvurularda, başvuru süresinin henüz dolmadığı hallerde dilekçedeki eksiklikler başvuru süresinin sonuna kadar giderilebilir.”; 14. maddesinin üçüncü fıkrasında, “Şikâyet başvurusu üzerine idarece alınan kararla bir hak kaybına veya zarara uğradığını ya da zarara uğramasının muhtemel olduğunu iddia edenler bu hususa ilişkin başvuruyu itirazen şikâyet başvurusu olarak doğrudan Kuruma yaparlar.” kuralına yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Anayasa’nın 40. maddesine eklenen ikinci fıkranın gerekçesinde, bu değişikliğin, bireylerin yargı ya da idarî makamlar önünde sonuna kadar haklarını arayabilmelerine kolaylık ve imkân sağlanması amacıyla ve son derece dağınık mevzuat karşısında kanun yolu, mercii ve sürelerin belirtilmesinin hak arama, hak ve hürriyetlerin korunması açısından zorunluluk hâline gelmesi nedeniyle yapıldığına değinilmiştir.
Anayasal düzenlemeler ve değinilen gerekçeden; Devlet’in, kurumları vasıtasıyla tesis edilen her türlü işlemlerinde, bu işlemlere karşı başvurulacak yargı yeri veya idarî makamlar ile başvuru süresinin gösterilmesinin bir anayasal zorunluluk hâline getirildiği anlaşılmaktadır. Anayasa’nın bağlayıcılığı karşısında, bu zorunluluğa; yasama, yürütme ve yargı organlarının, idare makamlarının ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarının uymakla yükümlü oldukları sonucuna ulaşılmaktadır.
Anayasal düzenlemeler, kural olarak doğrudan uygulanacak hükümlerden olmayıp, kanunlarda gerekli düzenlemeler yapılarak yaşama geçirilirler. Ancak, öğretide ve Anayasa Mahkemesi’nin kimi kararlarında, yürürlüğe konulması gereken yasal düzenlemede yer verilmesi gereken konuların Anayasa metninde açıkça kurala bağlandığı durumlarda, bir özel kanun ya da yürürlükteki kanunlarda uygun değişiklik yapılması gerekmeksizin Anayasa hükümlerinin doğrudan uygulanacağı kabul edilmektedir. Nitekim Anayasa Mahkemesi, Anayasa’nın 40. maddesinin ikinci fıkrasının doğrudan uygulanması gerektiğini, 08/12/2004 tarih ve E:2004/84, K:2004/124 sayılı kararında; 5225 sayılı Kanun’da, başvurulacak kanun yolu ve süresinin özel olarak düzenlenmemiş olmasının, Anayasa’nın 40. maddesine aykırılık oluşturmadığını belirterek benimsemiş ve kararında; bireyler hakkında kurulan işlemlere karşı kanun yolları, başvurulacak merciler ile sürelerin belirtilmesi yönünden Devlet’e verilen görevin bir zorunluluk içerdiğine, bu zorunluluk nedeniyle her kanunda özel bir düzenleme yapılması gerekmediğine değinerek, Anayasa’nın 40. maddesinin ikinci fıkrasının doğrudan uygulanır nitelik taşıdığını kabul etmiştir.
Devlet’in, işlemlerinde, bireylerin hangi kanun yolları ve mercilere başvuracağını ve sürelerini belirtmek zorunda olduğunu düzenleyen Anayasa’nın 40. maddesinin ikinci fıkrasının, ayrı bir yasal düzenlemenin varlığını gerektirmeyen, doğrudan uygulanabilir nitelik taşımasından dolayı, yasama, yürütme ve yargı organlarının, idare makamlarının ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarının işlemlerinde, bu işlemlere karşı başvurulacak idarî mercileri ve kanun yolları ile sürelerini belirtmeleri zorunludur.
Bu kapsamda, Anayasa’nın 125. maddesinin üçüncü fıkrası ile 40. maddesinin ikinci fıkrasının birbirleriyle olan ilişkisine de değinmek gerekmektedir.
Anayasa’da yer alan düzenlemeler, normlar hiyerarşisinde aynı düzeyde yer aldığından bu kuralların birbirine üstünlüklerinden söz etmek mümkün olmamakla birlikte, Anayasal normlar değerlendirilirken normun kabul edildiği tarihe bakılarak yorum yapılabilmesi mümkündür. Bu kapsamda, her ne kadar Anayasa’nın 125. maddesinde, idarî işlemlere karşı açılacak davalarda sürenin, yazılı bildirim tarihinden başlayacağı belirtilmiş ise de; 40. maddeye eklenen fıkrayla, idarî işlemlerde, ilgili kişilerin hangi kanun yolları ve mercilere başvuracağının ve sürelerinin belirtilmesi zorunluluğu getirildiğinden, kişilere bildirilen idarî işlemlerde başvuru süresi ve başvuru yerinin de gösterilmesi gerekmektedir. Dava açma süresini başlatacak olan bildirim, Anayasa’nın amir hükmü gereğince başvuru mercii ve süresini de gösteren yazılı bildirimdir. Bunun dışındaki yazılı bildirimler, Anayasa’nın 40. maddesinin amir hükmüne uygun olmadığından, dava açma süresini başlatmayacaktır.
Bu itibarla, Devlet’in, işlemlerinde, ilgili kişilerin hangi kanun yolları ve mercilere başvuracağını ve sürelerini belirtmek zorunda olduğunu öngören Anayasa’nın 40. maddesinin ikinci fıkrasındaki düzenlemeye rağmen, geçici teminatının gelir kaydedilmesine ilişkin işleme karşı davacı şirket tarafından yapılan şikâyet başvurusunun reddine dair … tarih ve … sayılı işlemde, Anayasa’nın 40. maddesine uygun olarak hangi kanun yolları ve mercilere başvurulabileceğinin ve sürelerinin açıkça belirtilmediği anlaşıldığından, idarenin doğru bilgilendirme yükümlülüğünü yerine getirmediği ve hak arama özgürlüğünün ihlâl edildiği dikkate alındığında, yukarıda belirtilen Anayasal zorunluluk karşısında itirazen şikâyet başvurusunun süresinde olmadığının kabul edilemeyeceği sonucuna varıldığından, başvurunun süre yönünden reddine ilişkin dava konusu Kurul kararında hukuka uygunluk görülmemiştir.
Öte yandan, dava açma amacı ile Mahkemeye müracaat eden davacıdan, dava dilekçesi ile birlikte Kamu İhale Kurumu’na yapılacak itirazen şikâyete ilişkin başvuru ücretini ve başvuruda bulunmaya yetkili olduğuna dair belgeleri sunmasının beklenemeyeceği, 4734 sayılı Kanun’da, Mahkemelerce merciine tevdi kararı verilerek Kamu İhale Kurumu’na gönderilecek dosyalardaki başvuru usul ve esaslarına ilişkin herhangi bir düzenlemenin bulunmadığı, bu şekilde merciine tevdi kararı ile davalı Kurum’a gelen dosyadaki itirazen şikâyet başvurusu usulünün özel bir durum oluşturduğunun açık olması karşısında, Mahkemece merciine tevdi kararı verilip verilmeyeceğinin davacı şirket tarafından davanın açılması aşamasında bilinemeyecek olması nedeniyle, dava dilekçesi ile birlikte sunulması beklenemeyecek olan itirazen şikâyet başvurusu bedelini Kurum hesaplarına yatırmak ve başvuruda bulunmaya yetkili olduğuna dair belgeleri sunmak üzere davalı idarece davacı şirkete süre verilmesi gerektiği sonucuna varılmıştır.
Bu itibarla, itirazen şikâyet başvurusunun süre ve şekil yönünden reddine ilişkin dava konusu Kurul kararında hukuka uygunluk, davanın reddi yolundaki temyize konu İdare Mahkemesi kararında ise hukukî isabet bulunmamaktadır.