Danıştay 6. Daire, Esas No: 2020/95, Karar No: 2021/3957

TEMYİZ EDEN (DAVACI) : … Dayanıklı Tüketim Malları İnşaat Otomotiv Petrol Ürünleri Pazarlama Sanayi ve Ticaret Anonim Şirketi
VEKİLİ : Av. …

KARŞI TARAF (DAVALILAR) : 1- … Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
2- … Belediye Başkanlığı/…

İSTEMİN ÖZETİ : … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararın temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Diyarbakır ili, Bağlar ilçesi, … Yolu, … parsel sayılı taşınmazın da bulunduğu alanda 3194 sayılı İmar Kanununun 18. maddesi uyarınca parselasyon yapılmasına ilişkin Bağlar Belediye Encümeninin … tarihli, … sayılı kararı ve bu kararın onaylanmasına ilişkin Diyarbakır Büyükşehir Belediye Encümeninin … tarihli, … sayılı kararının iptali istenilmektedir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararında; yerinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi neticesinde düzenlenen rapor ve dosyanın birlikte değerlendirilmesinden, dava konusu taşınmazın bulunduğu alanda yürürlükte olan imar planına ve mevzuata uygun işlem yapıldığı, kadastral parselin olduğu yerde oluşturulan imar parselinin davacıya müstakil olarak verildiği, uygulama yapılırken ayırma çapı düzenlendiği, uygulamaya giren tüm parsellerden mevzuata uygun olarak %39,5 oranında DOP kesintisi yapıldığı, uygulamaya giren tüm parsellere %2,07774 oranında KOP uygulandığı ve bu oranın doğru bir şekilde hesaplandığının anlaşıldığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: İstinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve istinaf dilekçelerinde ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Dava konusu taşınmaz üzerinde bulunan davacı şirkete ait yapının parselasyon yapılırken dikkate alınmadığı, dava konusu alanın kentsel çalışma alanı olduğu, bu alanda DOP oranın %40 belirlenmesinin kamu yararına aykırı olduğu, kadastral parselin bir kısmının düzenleme sınırı dışında bırakılmasının mevzuata uygun olmadığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ … DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile mahkeme kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra işin gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Diyarbakır ili, Bağlar ilçesi, … Yolu, … parsel sayılı taşınmazın da bulunduğu alanda 3194 sayılı İmar Kanununun 18. maddesi uyarınca parselasyon yapılmasına ilişkin Bağlar Belediye Encümeninin … tarihli, … sayılı kararı alınmış ve bu karar Diyarbakır Büyükşehir Belediye Encümeninin … tarihli, … sayılı kararıyla onaylanması üzerine bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT:
3194 sayılı İmar Kanununun dava konusu işlem tarihinde yürürlükte bulunan halinde, “Arazi ve arsa düzenlemesi” başlıklı 18. maddesinde; “İmar hududu içinde bulunan binalı veya binasız arsa ve arazileri malikleri veya diğer hak sahiplerinin muvafakatı aranmaksızın, birbirleri ile, yol fazlaları ile, kamu kurumlarına veya belediyelere ait bulunan yerlerle birleştirmeye, bunları yeniden imar planına uygun ada veya parsellere ayırmaya, müstakil, hisseli veya kat mülkiyeti esaslarına göre hak sahiplerine dağıtmaya ve re’sen tescil işlemlerini yaptırmaya belediyeler yetkilidir. Sözü edilen yerler belediye ve mücavir alan dışında ise yukarıda belirtilen yetkiler valilikçe kullanılır.
Belediyeler veya valiliklerce düzenlemeye tabi tutulan arazi ve arsaların dağıtımı sırasında bunların yüzölçümlerinden yeteri kadar saha, düzenleme dolayısıyla meydana gelen değer artışları karşılığında “düzenleme ortaklık payı” olarak düşülebilir. Ancak, bu maddeye göre alınacak düzenleme ortaklık payları, düzenlemeye tabi tutulan arazi ve arsaların düzenlemeden önceki yüzölçümlerinin yüzde kırkını geçemez.
Düzenleme ortaklık payları, düzenlemeye tâbi tutulan yerlerin ihtiyacı olan Milli Eğitim Bakanlığına bağlı ilk ve ortaöğretim kurumları, yol, meydan, park, otopark, çocuk bahçesi, yeşil saha, ibadet yeri ve karakol gibi umumî hizmetlerden ve bu hizmetlerle ilgili tesislerden başka maksatlarla kullanılamaz.” hükmü yer almıştır.
İmar Kanununun 18. Maddesi Uyarınca Yapılacak Arazi ve Arsa Düzenlemesi ile ilgili Esaslar Hakkında Yönetmeliğin “Tanımlar” başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, düzenleme sahasının, sınırı tespit edilerek düzenlenmesine karar verilen saha olduğu; aynı fıkranın (b) bendinde, düzenleme sınırının, düzenlenecek imar adalarının imar planına göre yol, meydan, park, genel otopark, yeşil saha gibi umumi hizmelere ayrılan ve tescile tabi olmayan alanlar ile cami ve karakol yerlerini çevreleyen sınır olduğu; 5. maddesinde ise, belediye ve mücavir alan sınırları içinde belediyelerin, belediye encümen kararı ile; dışında valiliklerin, il idare kurulu kararı ile; 5 yıllık imar programlarında öncelik tanımak ve beldenin inkişaf ve ihtiyaç durumuna göre, yeterli miktarda arsayı, konut yapımına hazır bulunduracak şekilde düzenleme sahalarını tesbit etmek ve uygulamasını yapmak mecburiyetinde oldukları, konut yapımına hazır arsa sayısının, bir önceki yıl verilen inşaat ruhsatından az olmamasına dikkat edileceği, belirlenen düzenleme sahasının bir müstakil imar adasından daha küçük olamayacağı, ancak, imar adasının büyük bir kısmının imar mevzuatına uygun bir şekilde teşekkül etmiş olması nedeniyle, yeniden düzenlemesine ihtiyaç bulunmaması ve diğer kısmında bir kaç taşınmaz malın tevhid ve ifraz yoluyla imar planı ve imar mevzuatına uygun imar parsellerinin elde edilmesinin mümkün olduğu hallerde, adanın geri kalan kadastro parsellerinin müstakil bir imar düzenlemesine konu teşkil edebileceği, düzenlemeye tabi tutulması gerektiği halde İmar Kanununun 18. maddesi hükmünün tatbiki mümkün olmayan hallerde, müstakil inşaata elverişli olan kadastro parsellerine plana göre inşaat ruhsatı verileceği, kuralları getirilmiştir.
2644 sayılı Kanunun 21. maddesinde; “Köy ve belediye sınırları içinde kapanmış yollarla yol fazlaları köy veya belediye namına tescil olunur.” hükmü yer almaktadır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Uyuşmazlıkta öncelikle kapanan yol parçalarının davalı belediye adına tescil edilmesine dayanak oluşturan 2644 sayılı Tapu Kanununun 21. maddesinin ele alınması gerekmektedir.
Bu maddenin iptali istemiyle itiraz yoluyla Anayasa Mahkemesine yapılan başvuru, anılan Mahkemenin 12/01/2012 tarih ve E:2011/23, K:2012/3 sayılı karar ile reddedilmiştir. Bu kararın gerekçesi aşağıdaki gibidir:
“2644 sayılı Tapu Kanununun 21. maddesi köy ve belediye sınırları içinde kapanmış yollarla yol fazlalarının köy veya belediye namına tescil olunmasını öngörmektedir. Bu hüküm gereğince plan değişikliği ya da benzeri nedenlerle bir yolun kapanması ya da bazı bölümlerinin yol olmaktan çıkarılması durumunda bu şekilde açığa çıkan taşınmazların belediye ya da köy sınırları içinde bulunması halinde bu tüzelkişilikler adına tescil edilmesi gerekmektedir.
Anayasa’nın 2. maddesinde düzenlenen hukuk devleti ilkesi, keyfi yönetimin karşıtı olarak devletin hukuka bağlılığını ifade eder. Buna göre devlet yetkisi kullanan tüm organların eylem ve işlemlerinin hukuka uygun olması, işlemlerin hukuka uygunluğunun yargısal yollarla denetlenebilmesi ve devletin tüm faaliyetlerinde bireylerin temel hak ve özgürlüklerine saygı göstermesi gerekir.
Anayasa’nın 35. maddesinde güvence altına alınan mülkiyet hakkı birey özgürlüğü ile doğrudan ilgili olup, bireye emeğinin karşılığına sahip olma ve geleceğe yönelik planlar yapma olanağı tanıyan temel bir haktır. Devlet mülkiyet hakkına ancak kamu yararı amacıyla ve kanuna uygun olarak müdahale edebilir.
Hukukumuzda, yollar kamu yararına tahsis edilmiş orta malı niteliğinde olup kamu mallarının tâbi olduğu hukuki rejime bağlıdırlar. Yollar zamanaşımı yoluyla kazanılamazlar, haczedilemezler ve yolların tapu siciline kaydı gerekmez. Sadece ölçümü yapılarak haritalarında gösterilmekle yetinilir.
Yollar zaman içinde gelişen ihtiyaçlara bağlı olarak imar planlarında değişiklik yapılması suretiyle kapatılabileceği gibi bazı yol parçalarının açığa çıkması da ihtimal dâhilindedir. Kapanan ya da açığa çıkan yol veya yol parçaları kamu malı niteliğini kaybederek idarenin özel malı haline geleceğinden kamu mallarına ilişkin koruma ortadan kalkar. Bu nedenle itiraz konusu kural böylece açığa çıkan taşınmazların tapu sicilinin sağladığı güvenceden yararlanabilmesi için tapu siciline tescilini öngörmektedir. İdare yeni bir kararla bu taşınmazları kamu yararına tahsis ederek kamu malına da dönüştürebilir. Aynı şekilde İmar Kanunu’nun 18. maddesi gereği parsellerin yeniden düzenlenmesinde eski yol parçalarını özel kişilerin arsaları ile birleştirebilir. Eğer yeniden kamu yararına tahsis edilmezse, idare özel hukuk rejimi çerçevesinde bu mallara tasarruf eder, gerekirse satabilir.
Kamu mallarının ve idarenin özel mallarının tabi olduğu hukuki rejim mevzuatımızda ayrıntılı olarak düzenlenmiştir. İdarenin keyfi uygulamalara sapması halinde buna karşı adli ve idari yargıda dava açma yolları açıktır. Bu nedenle itiraz konusu kuralın keyfiliğe yol açacak bir düzenleme olduğu söylenemez.”
2644 sayılı Tapu Kanununun 21. maddesi ile bu maddenin iptali isteminin reddine ilişkin Anayasa Mahkemesince verilen kararın irdelenebilmesi için; öncelikle 3194 sayılı İmar Kanununun 18. maddesi uyarınca yapılacak parselasyon işleminin değerlendirilmesi gerekmektedir:
Parselasyon işlemiyle amaçlanan; imar planı, plan notları ve yönetmeliğe göre imar adasının tüm biçim ve boyutu, yapı düzeni, inşaat yaklaşma sınırı ve bahçe mesafeleri, yapı yüksekliği ve derinliği, yerleşme yoğunluğu, taban alanı ve kat alanı katsayısı, arazinin kullanma şekli, mülk sınırları, mevcut yapıların durumu göz önüne alınmak suretiyle üzerinde yapı yapmaya elverişli imar parseli oluşturulması ve yol, yeşil alan gibi kamu alanlarının (düzenleme ortaklık payı olarak) imar parsellerinde oluşan değer artışı karşılığında düzenlemeye giren parsel maliklerinden bedelsiz alınarak kamunun eline geçmesini sağlamaktır.
Uygulama imar planı kapsamında düzenleme sahasında tesbit edilen bölge içerisindeki umumi hizmetlere ayrılan alanların toplam yüzölçümü, düzenleme ortaklık payı miktarını oluşturmakta olup; bu saha içindeki düzenleme ortaklık payı miktarının kadastro veya imar parsellerinin toplam yüzölçümü miktarına oranlanması ile düzenleme ortaklık payı oranı hesaplanmakta, düzenleme dolayısıyla meydana gelen değer artışları karşılığında “düzenleme ortaklık payı” olarak düzenlemeye tabi tutulan arazi ve arsaların düzenlemeden önceki yüzölçümlerinden eşit oranda alınmaktadır.
3194 sayılı İmar Kanununun 11. maddesinin 4. fıkrasında, hazırlanan imar planı sınırları içindeki kadastral yollar ile meydanların, imar planının onayı ile bu vasıflarını kendiliğinden kaybederek, onaylanmış imar planı kararı ile getirilen kullanma amacına konu ve tabi olacağı öngörülmektedir. Kapanan yolların ihdas yoluyla ilgili idare adına 2644 sayılı Tapu Kanununun 21. maddesi uyarınca tescilinden sonra ise bu taşınmazın düzenleme sahasında ne şekilde kullanılacağı 3194 sayılı Kanunun 18. maddesinde getirilen ilkelerle belirlenmekte olup düzenleme sahasında, kadastral malik sıfatı taşımadan düzenlemeyi yapan ilgili idarenin parselasyon işlemi sonrasında imar parselinde malik olmasına anılan madde imkan vermemektedir.
Düzenleme sahasında kadastral aşamada maliki olmadığı, kapanan yollardan ihdas suretiyle adına tescili yapılan taşınmazlar bakımından ilgili idarenin, kadastral taşınmaz malikleri gibi nitelendirilmesi söz konusu değildir. Başka bir ifadeyle belediyenin kadastral maliki olmadığı, Tapu Kanununun 21. maddesi uyarınca yoldan ihdas ederek maliki olduğu taşınmazlar 3194 sayılı Kanunun 18. maddesinin uygulanması sırasında kamu alanına terk edilmelidir. Nitekim Anayasa Mahkemesi kararında da bu husus belirtilmiş kapanan ya da açığa çıkan yol veya yol parçaları kamu malı niteliğini kaybederek idarenin özel malı haline geleceğinden kamu mallarına ilişkin korumanın ortadan kalkacağı, bu nedenle açığa çıkan taşınmazların tapu sicilinin sağladığı güvenceden yararlanabilmesi için tapu siciline tescilinin öngörüldüğü, idarenin yeni bir kararla bu taşınmazları kamu yararına tahsis ederek kamu malına da dönüştürebileceği, aynı şekilde İmar Kanununun 18. maddesi gereği parsellerin yeniden düzenlenmesinde eski yol parçalarını özel kişilerin arsaları ile birleştirebileceği, eğer yeniden kamu yararına tahsis edilmezse, idarenin özel hukuk rejimi çerçevesinde bu mallara tasarruf edebileceği, gerekirse satabileceği, idarenin keyfi uygulamalara sapması halinde buna karşı adli ve idari yargıda dava açma yollarının açık olduğu, bu nedenle keyfiliğe yol açacak bir düzenleme olduğunun söylenemeyeceği, Anayasanın 125. maddesine göre, idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu olduğu vurgulanmıştır.
Dolayısıyla, Tapu Kanununun 21. maddesine göre belediye adına tescil edilen kadastral yolun özel hukuk rejimine tabi olabilmesi için anılan kadastral yolun bulunduğu alanda yapılacak parselasyona ilişkin düzenleme sınırı içinde umumi hizmetlere ayrılan alanın bulunmaması gerekmektedir.
Aksine bir yaklaşım, kadastral karşılığı olmadan düzenleme alanında belediyenin taşınmaz edinmesi sonucunu doğurur ki, bu durum mülk sahiplerinin aleyhine bir sonuç yarattığı gibi 3194 sayılı Kanunun 18. maddesinin amacının dışında, ilgili idare adına taşınmaz elde edilmesine imkan sağlar.
Danıştay Altıncı Dairesinin yerleşik kararları da; parselasyon işlemi yapılırken düzenleme alanında kapanan kadastral yolların bulunması durumunda düzenleme ortaklık payının, kamu alanlarına ayrılan yerlerden bu kapanan kadastral yolların düşülmesinden sonra hesaplanması ve düzenlemeye giren parsel maliklerinden bu miktarın alınması suretiyle şahıs arazilerinden daha fazla oranda düzenleme ortaklık payı kesilmesine yol açılmamasını öngörmektedir.
Yukarıdaki açıklamalar ışığında uyuşmazlığa konu parselasyon işleminin incelenmesine gelince;
Uyuşmazlıkta, dava konusu parselasyona ilişkin krokinin, şuyulandırma ve dağıtım cetvellerinin incelenmesinden; “yoldan ihdas” olarak gösterilen alandan (0/1025, 0/1026, 0/1027 parsel sayılı taşınmazlar) düzenleme ortaklık payı alınarak kalan kısma karşılık imar parsellerinden Bağlar Belediye Başkanlığı adına tahsis yapıldığı, bu hususta mahkeme kararı ve karara dayanak olan bilirkişi raporunda her hangi bir değerlendirmeye yer verilmediği görülmektedir.
Bu durumda, kapanan kadastral yolların belediye adına tescil edilmesi suretiyle belediyeye taşınmaz kazandırılarak düzenleme ortaklık payının yüksek belirlenmesi nedeniyle dava konusu parselasyon işleminin iptali gerekirken, aksi yönde verilen kararda hukuki isabet bulunmamaktadır.