Danıştay 10. Daire, Esas No: 2018/4826, Karar No: 2021/6241

TEMYİZ EDEN (DAVACI) : … Mağazacılık Gayrımenkul Yatırım İnş. Tic. A.Ş.
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVALI) : …Valiliği
VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN_KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: İzmir ili, Menemen ilçesi, … Mahallesinde bulunan, … pafta, … parsel sayılı, 15.707 m² yüzölçümlü taşınmazın, büyüklüğünün 2 hektardan az olması ve bütünlük sağlamaması nedeniyle marjinal tarım arazisi olarak değerlendirilerek 1/1000 ölçekli uygulama imar planı için uygun görüş verilmesine dair İl Toprak Koruma Kurulunun … tarih ve … nolu kararının iptali istenilmektedir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla; dava konusu İl Toprak Koruma Kurulu işleminin, Bakanlıkça onaylanacak olan tarım dışı kullanım kararı ile belediyece yapılacak plan çalışmaları öncesinde “uygun görüş verilmesine” ilişkin olduğu, bu haliyle idari davaya konu olabilecek kesin ve icrai bir işlem niteliğinde olmadığı; öte yandan, gerek Bakanlıkça tarım dışı kullanım kararı verilmesi durumunda bu kararın, gerekse süreç sonunda hazırlanacak imar planlarının dava konusu edilmesi halinde, bütün bu hususların yargı denetimine tabi olacağı gerekçesiyle 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 15. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendi uyarınca davanın incelenmeksizin reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesince … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ_EDENİN_İDDİALARI : Davacı tarafından, Toprak Koruma Kurullarınca verilen kararların zincir işlemin başlangıcı niteliğinde olduğundan idari davaya konu edilebilir, kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olduğu, davanın esasının incelenmeksizin reddinin adil yargılanma ilkesine aykırı olduğu, davanın esası incelenerek dava konusu işlemin iptali yönünde karar verilmesini teminen Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI_TARAFIN_SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY :
Menemen Belediye Başkanlığınca, İzmir ili, Menemen ilçesi, … ve … Mahallelerinde yer alan yaklaşık 107 hektar arazide, 1/5000 ölçekli Nazım İmar Planı ve 1/1000 ölçekli Uygulama İmar Planı çalışması yapılmak istenilmiş, bu amaçla İl Toprak Koruma Kurulundan görüş sorulmuş, dava konusu İl Toprak Koruma Kurulunun 10/05/2017 tarih ve 1 nolu kararında; “Menemen (Gediz) Büyük Ova Koruma Alanı içerisinde, 1/25000 ölçekli ÇDP’de … mutlak tarım arazisi olan … nolu parselin büyüklüğünün 2 hektardan az olması ve bütünlük sağlanamaması nedeniyle marjinal tarım arazisi olarak değerlendirilerek uygun görülmesi;… DSİ 2. Bölge Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı yazısında belirtilen hususların yerine getirilmesi kaydıyla; başvurunun uygun olarak değerlendirilerek Bakanlığımız görüşüne sunulmasının oybirliği ile kabulüne” şeklinde karar verilmiştir.
Davacı şirket tarafından, dava konusu işlemin komşu yan parsellerindeki üç katlı alışveriş merkezi inşaatına yönelik olduğu, inşaatın şirketlerinin yan parseldeki ticari faaliyetini olumsuz etkilediği ileri sürülerek uygun görüş verilmesine dair işlemin iptali istemiyle bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

İLGİLİ MEVZUAT:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 14. maddesinin 3. fıkrasının (d) bendinde, dava konusu işlemin, idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı yönünden inceleneceği; 15. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde ise, sözü edilen nitelikte bir işlemin bulunmaması durumunda davanın reddine karar verileceği hükme bağlanmıştır.
Kesin ve yürütülmesi zorunlu, idari davaya konu edilebilecek işlemler, idarenin kamu gücüne dayanarak, tek yanlı irade beyanıyla tesis ettikleri, hukuk düzeninde değişiklik yapan, başka bir deyişle ilgililerin hukukunu etkileyen işlemlerdir.
5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu’nun, 3. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde, “Kurul” kelimesinin, Toprak Koruma Kurulunu ifade ettiği belirtilmiş; “Tarım arazilerinin amaç dışı kullanımı” başlıklı 13. maddesinde, “Mutlak tarım arazileri, özel ürün arazileri, dikili tarım arazileri ile sulu tarım arazileri tarımsal üretim amacı dışında kullanılamaz. Ancak, alternatif alan bulunmaması ve Kurulun uygun görmesi şartıyla;
a) Savunmaya yönelik stratejik ihtiyaçlar,
b) Doğal afet sonrası ortaya çıkan geçici yerleşim yeri ihtiyacı,
c) Petrol ve doğal gaz arama ve işletme faaliyetleri,
ç) İlgili bakanlık tarafından kamu yararı kararı alınmış madencilik faaliyetleri,
d) Bakanlıklarca kamu yararı kararı alınmış plân ve yatırımlar,
e) Kamu yararı gözetilerek yol altyapı ve üstyapısı faaliyetlerinde bulunacak yatırımlar,
f) Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu’nun talebi üzerine 20/2/2001 tarihli ve 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu uyarınca yenilenebilir enerji kaynak alanlarının kullanımı ile ilgili yatırımları,
g) Jeotermal kaynaklı teknolojik sera yatırımları için bu arazilerin amaç dışı kullanım taleplerine, toprak koruma projelerine uyulması kaydı ile Bakanlık tarafından izin verilebilir. Bakanlık bu yetkisini valiliklere devredebilir…” hükmüne yer verilmiştir.
Dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan Tarım Arazilerinin Korunması, Kullanılması ve Arazi Toplulaştırılmasına İlişkin Tüzük’ün 8. maddesinin 1. fıkrasında ise, “Her ölçekteki imar ve çevre düzeni planlarının yapılması ve değiştirilmesinde tarım arazilerinin tarım dışı amaçlı faaliyetlere ayrılmasına Kurulun uygun görüşü alınarak Bakanlık veya valiliklerce izin verilebilir.” kuralına yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
İdare hukuku öğretisinde “zincir işlem” olarak adlandırılan teoriye göre, birbirinden farklı ve belirli bir sıra ile birbirini izleyen işlemler arasında bir zincirin halkaları görünümünde bağlılık ilişkisi bulunmaktadır. Nihai kararın ortaya çıkabilmesi için zorunlu olarak bulunması gereken bu işlemlerin her biri, sonrakinin hukuki dayanağını oluşturur. Belirtilen bağlılık ilişkisi, halka işlemlerin zincirden koparılarak tek başlarına iptal davasına konu edilemeyecekleri fikrini doğurmuştur. İcrailik vasfı bulunmadığı savunulan halka işlemlere yönelik hukuka aykırılık iddialarının ise, nihai karara karşı açılacak davada ele alınabileceği ve halka işlemlerde tespit edilen hukuka aykırılıkların nihai kararı da hukuka aykırı kılacağı kabul edilmiştir.
Bununla beraber, zincir işlemler teorisinin terk edilmesine yol açan “ayrılabilir işlem” kuramına göre, dış görünüşü itibarıyla idari süreç ile bütünleşmiş bir hukuki işlemin, idari süreç içinde yer alan bir sonraki işlem ile ortaya konulamayacak hukuki sonuçları yaratma gücünün bulunması halinde, bağımsız bir niteliğe sahip olduğu kabul edilmektedir. Bu nitelikteki işlemlerin icrailik vasfının bulunduğu da savunularak tek başlarına iptal davasına konu edilebilecekleri belirtilmektedir.
Yukarıda yer verilen Kanun ve Tüzük hükümlerinden; mutlak tarım arazileri, özel ürün arazileri, dikili tarım arazileri ile sulu tarım arazilerinin belirli koşulların varlığı halinde amaç dışı kullanımına Toprak Koruma Kurulunun uygun görüşü üzerine Tarım ve Orman Bakanlığı’nca veya valiliklerce izin verilebileceği, belirtilen izin alındıktan sonra imar planı veya imar planı değişikliği yapılarak tarım arazilerinin değişik amaçlara tahsis edilebileceği anlaşılmaktadır.
Tarım arazilerinin amaç dışı kullanımının sağlanması için takip edilen idari süreç içinde tesis olunan dava konusu işlem, bir sonraki imar planı yapımı ya da değişikliği işleminin hukuki dayanağının ilk basamağını oluşturmakta ve imar planı ya da değişikliği yapılarak nihai karara ulaşılabilmesi için bulunması gereken bir işlem olarak ortaya çıkmaktadır. İşlemin bu niteliği ona icrailik vasfını kazandırmakta ve iptal davasına tek başına konu edilebilmesini mümkün kılmaktadır.
Bu durumda, tarım arazilerinin tarım dışı amaçlı faaliyetlere ayrılmasına izin verilmesi için, bulunması zorunlu olan Toprak Koruma Kurulu kararının, hukuk aleminde sonuç doğurduğu ve tek başına idari davaya konu edilebileceği anlaşıldığından, davanın esası incelenerek bir karar verilmesi gerekirken, davanın incelenmeksizin reddedilmesine ilişkin mahkeme kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddine dair Bölge İdare Mahkemesi kararında hukuka uyarlık görülmemiştir.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kabulüne,
2. Davanın incelenmeksizin reddine ilişkin … İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 14/12/2021 tarihinde oy birliğiyle kesin olarak karar verildi.