Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu, Esas No: 2021/3532, Karar No: 2022/208

TEMYİZ EDENLER : 1-(DAVALI) : … Bakanlığı
VEKİLİ : Av. …
2-(DAVALI YANINDA MÜDAHİL) : … Genel Müdürlüğü
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI) : … Odası
VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN KONUSU: Danıştay Sekizinci Dairesinin 15/06/2021 tarih ve E:2019/8621, K:2021/3130 sayılı kararının iptale ilişkin kısmının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: 11/12/2007 tarih ve 26727 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Jeotermal Kaynaklar ve Doğal Mineralli Sular Kanunu Uygulama Yönetmeliği’nin 5. maddesinin 2. fıkrasının, 7. maddesinin 2. ve 4. fıkralarının, 8. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendi ile 3. fıkrasının, 9. maddesinin 3. fıkrasının son cümlesi ile 5. fıkrasının 2. ve 3. cümlelerinin, 10. maddesinin 1. fıkrasında yer alan “tümü jeoloji mühendisi veya” ibaresinin iptali ve 5686 sayılı Jeotermal Kaynaklar ve Doğal Mineralli Sular Kanunu’nun 1. ve 2. maddesinin, 3. maddesinin 1. paragrafının 29. bendinin, 5. maddesinin 1. paragrafının 5. cümlesinin, 7. maddesinin 4. fıkrasının, 10. maddesinin 1. fıkrasının (e) bendinin ve 14. maddesinin 2. fıkrasının son cümlesinin Anayasa’ya aykırı olduğundan bahisle iptali talebiyle Anayasaya Mahkemesine başvurulması istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Sekizinci Dairesinin 15/06/2021 tarih ve E:2019/8621, K:2021/3130 sayılı kararıyla;
Dairelerinin, dava konusu Yönetmeliğin kısmen iptali, kısmen davanın reddi, kısmen karar verilmesine yer olmadığı yolundaki … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının Yönetmeliğin 9. maddesinin 3. fıkrasının son cümlesi ile 5. fıkrasının ikinci ve üçüncü cümlelerine yönelik kısmının Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 10/11/2016 tarih ve E:2014/4777, K:2016/2914 sayılı kararı ile usul yönünden bozulması üzerine bozulan kısım yönünden bozma kararına uyularak;
Anayasa’nın 124. maddesi ile 5686 sayılı Jeotermal Kaynaklar ve Doğal Mineralli Sular Kanunu’nun 20. maddesinde yer alan kurallar aktarılarak,
Dava konusu Yönetmeliğin 9. maddesinin 3. fıkrasının son cümlesi yönünden;
Jeotermal Kaynaklar ve Doğal Mineralli Sular Kanunu Uygulama Yönetmeliği’nin 9. maddesinin 3. fıkrasında “İşletme ruhsatı alındıktan sonra, ruhsat sahibince Çevresel Etki Değerlendirmesi olumlu kararı veya Çevresel Etki Değerlendirilmesi Gerekli Değildir karar belgesi alınarak, ruhsat alanı ve faaliyete ilişkin diğer meri mevzuattan kaynaklanan gerekli izinlerin alınması için ilgili bakanlıklar, kamu kurum ve kuruluşları nezdinde en geç üç ay içinde girişimde bulunulması zorunludur. Çevresel Etki Değerlendirmesi işlemleri tamamlanmadan ve gerekli izinler alınmadan işletme faaliyetlerine başlanmaz. Gerekli olan işlem ve izinler için; İdare, ilgili bakanlıklar, kamu kurum ve kuruluşlarının yapacağı mahallindeki tetkiklere yönelik maddi yükümlülükler ruhsat sahibi tarafından karşılanır. Gerekli izinlerin 2 yılda alınamaması durumunda ruhsat iptal edilerek teminatı iade edilir.” hükmüne yer verilmiş olup, iş bu dava ile belirtilen kısmın iptalinin istenildiği,
Davalı idarenin söz konusu düzenlemeyi yapma konusunda takdir yetkisi bulunmakla birlikte, bu yetkisini kullanırken Kanun’un amaçlarıyla bağlı olduğu, dava konusu düzenlemenin, iptali istenen kısmı ile projeye ilişkin sürelerin, Kanun’a hakim olan proje bazlı değerlendirme özelliğinden uzaklaşılması sonucuna götürdüğü ve farklı vasıfta faaliyet gösteren ruhsat sahiplerini düzenlenen tek bir süre ile bağladığı görülmekte olup, bu durumun Jeotermal Kaynaklar ve Doğal Mineralli Sular Kanunu’nun ruhuna ve sistematiğine aykırı olduğu anlaşıldığından, bu yönüyle düzenlemenin ilgili kısmında hukuka uygunluk bulunmadığı,
Dava konusu Yönetmeliğin 9. maddesinin 5. fıkrasının ikinci ve üçüncü cümleleri yönünden;
Jeotermal Kaynaklar ve Doğal Mineralli Sular Kanunu Uygulama Yönetmeliği’nin 9. maddesinin 5. fıkrasında “İşletme ruhsat sahibi, projesinde belirtilen termin planına göre akışkanı işletmeye almak zorundadır. Termin planında belirtilen süre içinde akışkan işletmeye alınamaz ise sebepleri ile birlikte İdareye ek süre talebinde bulunulur. İdarece, ek süre talebi incelenerek en fazla üç ay ek süre verilir. Bu sürede de işletme başlatılamaz ise teminat irat kaydedilerek ruhsat iptal edilir.” kuralı yer almakta olup, iş bu dava ile belirtilen kısmın iptalinin istenildiği,
Termin planının, işletme projesinde uygulanacak faaliyetlerin ne zaman, hangi akış şemasına göre yapılacağını gösteren bir program olduğu, termin planı süresine ekleme yapılmasının yine ruhsat süresi dahilinde gerçekleşebilecek bir durum olduğu, davalı idarenin söz konusu düzenlemeyi yapma konusunda takdir yetkisi bulunduğu açık olup, dava konusu düzenlemenin bu kısmında hukuka aykırı bir yön bulunmadığı sonucuna varıldığı gerekçeleriyle,
11/12/2007 tarih ve 26727 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Jeotermal Kaynaklar ve Doğal Mineralli Sular Kanunu Uygulama Yönetmeliği’nin 9. maddesinin 3. fıkrasının son cümlesinin iptaline, Yönetmeliğin 9. maddesinin 5. fıkrasının ikinci ve üçüncü cümleleri yönünden davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI : Davalı idareler tarafından, Yönetmeliğin 9. maddesinin 3. fıkrasının son cümlesinin 5686 sayılı Kanun’un uygulanmasına yönelik olduğu ve hukuka aykırılık bulunmadığı, 24/09/2013 tarih ve 28775 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Jeotermal Kaynaklar ve Doğal Mineralli Sular Kanunu Uygulama Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik’in 5. maddesiyle asıl Yönetmeliğin 9. maddesinin 3. fıkrasının son cümlesinde yer alan “2 yılda” ibaresinin “3 yılda” olarak değiştirildiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …’NIN DÜŞÜNCESİ : Temyiz istemlerinin reddi ile Daire kararının temyize konu iptale ilişkin kısmının gerekçeli onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:
İLGİLİ MEVZUAT:
5686 sayılı Jeotermal Kaynaklar ve Doğal Mineralli Sular Kanunu’nun “İşletme ruhsatı” başlıklı 6. maddesinde “(1) Arama ruhsatı sahibinin, arama ruhsat süresinin son günü akşamına kadar işletme projesi ile idareye işletme ruhsatı başvurusunda bulunması halinde “işletme ruhsatı” verilir ve varsa tespit edilen bloke alanıyla birlikte MAPEG’e bildirilir.
(2) İşletme ruhsatı sahipleri, işletme faaliyetine geçmek için ilgili kurumlardan gerekli izinleri almakla yükümlüdür.
(3) İşletme ruhsatı sahibi, projesinde belirtilen süre içinde işletmeye geçmez veya herhangi bir sebeple işletme ruhsatının iptal edilmesi durumunda teminat irat kaydedilir ve saha idare tarafından ihaleye çıkarılır. İşletme projeleri ile ihaleye katılan isteklilerden idareye en fazla geliri teklif eden istekliye işletme ruhsatı verilir ve MAPEG’e bildirilir.
(4) İdareden izin alınmaksızın, projede yer alan herhangi bir kuyunun yenilenmesi, sayısının ve kapasitesinin artırılması, enjeksiyon, reenjeksiyon, üretim amaçlı tüm sondaj faaliyetleri ile diğer proje değişiklikleri ve revizyonları yapılamaz. İdare, gerekli görülen hallerde, bedelini ödemek kaydıyla, MTA’dan değerlendirme isteyebilir.
(5) İşletme ruhsatı süresi otuz yıldır. Süre sonunda ruhsat sahibinin talep etmesi durumunda onar yıllık dönemler halinde uzatılır. Süre uzatımları MAPEG’e bildirilir.
(6) Doğal çıkış halindeki jeotermal ve doğal mineralli sular için, kaptajı yapılarak doğrudan işletme talepleri de İdarece bu Kanun hükümlerine göre işletme ruhsatına bağlanır ve MAPEG’e bildirilir.” hükmüne yer verilmiştir.
5686 sayılı Kanun’un “İdarî yaptırımlar” başlıklı 11. maddesinde “(1) Faaliyetlerin, projeye göre yürütülmesi zorunludur. Ruhsat sahibinin projesinde belirtilmeyen konularda veya izinsiz olarak faaliyette bulunulduu tespit edilirse, teminatı irat kaydedilerek faaliyet durdurulur ve teminat üç katına çıkarılarak bir ay içinde tamamlattırılır. Aynı fiilin tekrarı halinde teminat irat kaydedilerek ruhsat iptal edilir.
(2) Ruhsat sahibince, kaynak koruma alanı etüdü yapılmadan işletmeye geçilmesi veya koruma alanı etüdünde öngörülen tedbirlere uyulmamasının tespiti halinde faaliyetler durdurularak teminat irat kaydedilir. Altı ay içerisinde gerekli tedbirlerin alınması ve teminatın tamamlattırılması istenir. Altı ay sonunda teminat verilmez ve tedbirler alınmaz ise faaliyetler durdurulur.
(3) İdare payının süresi içerisinde ödenmemesi halinde, teminat irat kaydedilerek iki aylık süre verilir. Bu süre zarfında idare payı yatırılmaz ve teminat tamamlanmaz ise faaliyetler durdurulur.
(4) Ruhsat olmadan faaliyette bulunulduğunun tespiti halinde, faaliyetler idarece durdurulur. 22/2/2005 tarihli ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununa göre 50.000 Türk Lirası idare tarafından idarî para cezası tahakkuk ettirilir.
(5) Ruhsat ve/veya gerekli izinler alınmadan yapılan faaliyetler durdurulur. Kaynağın ve rezervuarın korunması ile çevre kirliliğinin önlenmesi için acil tedbirlerin gerekli olduğu hallerde tedbirler idarece alınır. Bu nedenle yapılan her türlü masraf, sorumlusundan idare tarafından 21/7/1953 tarihli ve 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümlerine göre tahsil edilir.” hükmü yer almıştır.
Anılan Kanun’un “Yönetmelik” başlıklı 20. maddesinde ise “Bu Kanunun uygulanmasına dair usûl ve esaslar, bu Kanunun yürürlük tarihinden itibaren altı ay içerisinde, Bakanlık tarafından çıkarılacak yönetmelikler ile düzenlenir.” hükmüne yer verilmiştir.
11/12/2007 tarih ve 26727 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Jeotermal Kaynaklar ve Doğal Mineralli Sular Kanunu Uygulama Yönetmeliği’nin “Dayanak” başlıklı 3. maddesinde “Bu Yönetmelik, 3/6/2007 tarihli ve 5686 sayılı Jeotermal Kaynaklar ve Doğal Mineralli Sular Kanununun 20 nci maddesine dayanılarak hazırlanmıştır.” hükmü yer almıştır.
Anılan Yönetmeliğin “İşletme ruhsatı” başlıklı 9. maddesinde ise “(1) İşletme faaliyetleri; akışkanın üretimi, kullanım alanları, enjeksiyon, reenjeksiyon, deşarj ve bu faaliyetlere yönelik sondaj çalışmaları, testler ve kullanım alanları ile bunlarla ilgili tesisleri kapsar.
(2) İşletme ruhsatı için arama ruhsat sahibi, arama ruhsat süresi son günü akşamına kadar Ek-5 de yer alan formata uygun olarak hazırlanmış başvuru formu, konusu ile ilgili bir mühendis tarafından imzalanmış işletme projesi, varsa koordinatları belirtilmiş bloke alan ve işletme ruhsatı harcı ile birlikte İdareye başvurur. Varsa eksiklikler, İdarece en geç bir ay içerisinde ruhsat sahibine bildirilir ve bildirim tarihinden itibaren en geç üç ay içinde ruhsat harcı ve teminatı dahil eksikler tamamlanır. İşletme ruhsat müracaatları ile eksiklikleri tamamlattırılan müracaatlar İdare tarafından en geç bir ay içerisinde sonuçlandırılarak Ek-6 daki forma göre düzenlenmiş işletme ruhsatı verilir. Eksiklerini verilen süre içinde tamamlamayanların işletme ruhsatı talepleri reddedilerek mevcut teminatları irat kaydedilir. İdarece verilen işletme ruhsatları, koordinatları ile birlikte onbeş gün içinde MİGEM’e bildirilir.
(3) İşletme ruhsatı alındıktan sonra, ruhsat sahibince Çevresel Etki Değerlendirmesi olumlu kararı veya Çevresel Etki Değerlendirilmesi Gerekli Değildir karar belgesi alınarak, ruhsat alanı ve faaliyete ilişkin diğer meri mevzuattan kaynaklanan gerekli izinlerin alınması için ilgili bakanlıklar, kamu kurum ve kuruluşları nezdinde en geç üç ay içinde girişimde bulunulması zorunludur. Çevresel Etki Değerlendirmesi işlemleri tamamlanmadan ve gerekli izinler alınmadan işletme faaliyetlerine başlanmaz. Gerekli olan işlem ve izinler için; İdare, ilgili bakanlıklar, kamu kurum ve kuruluşlarının yapacağı mahallindeki tetkiklere yönelik maddi yükümlülükler ruhsat sahibi tarafından karşılanır. Gerekli izinlerin iki yılda alınamaması durumunda ruhsat iptal edilerek teminatı iade edilir.
…” hükmüne yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Anayasa’nın 124. maddesinin dava konusu düzenlemenin yürürlüğe girdiği tarihte yürürlükte bulunan halinde, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelik çıkarabilecekleri kuralına yer verilmiştir. Bu düzenleme, idarenin özerk ve türev düzenleme yetkisinin anayasal dayanağını oluşturmaktadır.
İdarenin düzenleme yetkisinin aslında ikincil, türev nitelikte olduğu hususunda bir duraksama bulunmamaktadır. Anayasa’ya göre, idarenin düzenleme yetkisinin kanunlar çerçevesinde ve kanunlara uygun olarak kullanılması gerekmektedir. Kanunun öngördüğü düzenleme yetkisinin yine kanunda belirtildiği gibi kullanılması zorunludur.
Ayrıca, normlar hiyerarşisi olarak bilinen temel hukuk ilkesine göre, normlar arasında altlık ve üstlük ilişkisi söz konusu olmakta ve her norm geçerliliğini bir üst hukuk kuralından almaktadır. Başka bir anlatımla normlar hiyerarşisi, her türlü normun hiyerarşik olarak bir sıra dahilinde sıralanması ve birbirine bağlı olması anlamına gelmekte olup; bunun doğal sonucu olarak, hiyerarşik sıralamada daha altta yer alan normun, kendisinden üstte bulunan norma aykırı hükümler içeremeyeceği, bir başka deyişle alt norm niteliğindeki düzenleyici işlemlerin, bir hakkın kullanımını üst normda öngörülmeyen bir şekilde daraltarak kısıtlayamayacağı ya da üst normun sınırlarını aşar nitelikte yeni bir düzenleme getiremeyeceği; dolayısıyla, düzenleyici bir işlemin kendinden önce gelen kanun ve yönetmelik hükümlerine aykırı düzenlemeler içeremeyeceği kabul edilmektedir.
5686 sayılı Kanun’un 20. maddesi ile, bu Kanun’un uygulanmasına dair usûl ve esasları yönetmelikle belirlemeye yetkili kılınan davalı Bakanlık tarafından hazırlanan Jeotermal Kaynaklar ve Doğal Mineralli Sular Kanunu Uygulama Yönetmeliği 11/12/2007 tarih ve 26727 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe konulmuştur.
Bu açıklamalar ışığında uyuşmazlığa bakıldığında; 5686 sayılı Kanun’un 6. maddesinde, işletme ruhsatı sahiplerinin, işletme faaliyetine geçmek için ilgili kurumlardan gerekli izinleri almakla yükümlü olduğu; 11. maddesinde de, ruhsat sahibinin izinsiz olarak faaliyette bulunduğu tespit edilirse, teminatı irat kaydedilerek faaliyetin durdurulacağı ve teminat üç katına çıkarılarak bir ay içinde tamamlattırılacağı, aynı fiilin tekrarı halinde teminat irat kaydedilerek ruhsatın iptal edileceği belirtilmiştir. Dava konusu Yönetmeliğin 9. maddesinin 3. fıkrasının son cümlesinde ise, gerekli izinlerin iki yılda alınamaması durumunda ruhsat iptal edilerek teminatın iade edileceği belirtilmiştir.
Bu durumda, 5686 sayılı Kanun’da, gerekli izinlerin belirli bir süre içerisinde alınamaması durumunda ruhsatın iptal edileceğine ilişkin bir düzenlemeye yer verilmediği görülmekte olup, dava konusu Yönetmelik hükmünün, dayanağı olan 5686 sayılı Kanun’u aşar nitelikte yeni bir düzenleme getirdiği sonucuna varılmıştır.
Bu itibarla, temyize konu Daire kararının dava konusu Yönetmeliğin 9. maddesinin 3. fıkrasının son cümlesinin iptaline ilişkin kısmında sonucu itibarıyla hukuka aykırılık görülmemiştir.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalı idare ve davalı yanında müdahilin temyiz istemlerinin reddine,
2. Yukarıda özetlenen gerekçeyle dava konusu Yönetmeliğin 9. maddesinin 3. fıkrasının son cümlesinin iptali, 9. maddesinin 5. fıkrasının ikinci ve üçüncü cümleleri yönünden davanın reddi yolundaki Danıştay Sekizinci Dairesinin 15/06/2021 tarih ve E:2019/8621, K:2021/3130 sayılı kararının temyize konu iptale ilişkin kısmının yukarıda belirtilen gerekçeyle ONANMASINA,
3. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen günden itibaren 15 (onbeş) gün içinde karar düzeltme yolu açık olmak üzere, 27/01/2022 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.

KARŞI OY
X- 5686 sayılı Kanun’un 6. maddesinde, işletme ruhsatı sahiplerinin, işletme faaliyetine geçmek için ilgili kurumlardan gerekli izinleri almakla yükümlü olduğu; 11. maddesinde de, ruhsat sahibinin izinsiz olarak faaliyette bulunduğu tespit edilirse, teminatı irat kaydedilerek faaliyetin durdurulacağı ve teminat üç katına çıkarılarak bir ay içinde tamamlattırılacağı, aynı fiilin tekrarı halinde teminat irat kaydedilerek ruhsatın iptal edileceği belirtilmiştir.
5686 sayılı Kanun’un 20. maddesi ile, bu Kanun’un uygulanmasına dair usûl ve esasları yönetmelikle belirlemeye yetkili kılınan davalı Bakanlık tarafından hazırlanan dava konusu Jeotermal Kaynaklar ve Doğal Mineralli Sular Kanunu Uygulama Yönetmeliği 11/12/2007 tarih ve 26727 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe konulmuştur.
Dava konusu Yönetmeliğin 9. maddesinin 3. fıkrasında, işletme ruhsatı alındıktan sonra, ruhsat sahibince Çevresel Etki Değerlendirmesi olumlu kararı veya Çevresel Etki Değerlendirilmesi Gerekli Değildir karar belgesi alınarak, ruhsat alanı ve faaliyete ilişkin diğer meri mevzuattan kaynaklanan gerekli izinlerin alınması için ilgili bakanlıklar, kamu kurum ve kuruluşları nezdinde en geç üç ay içinde girişimde bulunulmasının zorunlu olduğu, Çevresel Etki Değerlendirmesi işlemleri tamamlanmadan ve gerekli izinler alınmadan işletme faaliyetlerine başlanmayacağı kurala bağlanmış, son cümlesinde ise, gerekli izinlerin iki yılda alınamaması durumunda ruhsat iptal edilerek teminatın iade edileceği belirtilmiştir.
Bu haliyle, dava konusu Yönetmeliğin 9. maddesinin 3. fıkrasının son cümlesinde, dayanağı olan 5686 sayılı Kanun’u aşan veya kapsamını genişleten herhangi bir düzenleme yapılmadığı ve yeni bir kural belirlenmesinin de söz konusu olmadığı, bilakis 5686 sayılı Kanun’un 20. maddesi ile verilen yetki uyarınca bu Kanun’un uygulanmasına dair usul ve esasların belirlendiği anlaşıldığından, söz konusu düzenlemede hukuka aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, Daire kararının dava konusu Yönetmeliğin 9. maddesinin 3. fıkrasının son cümlesinin iptaline ilişkin temyize konu kısmının bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.