Danıştay 8. Daire, Esas No: 2018/6044, Karar No: 2021/6636

DAVACI : … Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …

DAVALI : …
VEKİLİ : Av. …

DAVANIN KONUSU :
09/08/2018 gün ve 30504 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Cumhurbaşkanlığının 08/08/2018 gün ve 17 sayılı “Tek Hazine Kurumları Hesabı Kapsamına Alınacak Kamu İdareleri ve Hesapların Belirlenmesi Hakkındaki Karar”ın iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI :
Dava konusu karar ile belediyelerin özerklik şartının ihlal edildiği, dava konusu kararın Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı hükümleri ile Anayasa’nın 127. maddesinde yer alan yerinden yönetim ilkesine aykırı olduğu, Belediye Kanunu uyarınca belediye bütçesi ve hesabını kabul etmek görevinin belediye meclisi görev ve yetkileri arasında sayıldığı iddia edilmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI :
4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanunun 12 nci maddesinin dördüncü fıkrasında düzenleme yapıldığı ve tek hazine kurumlar hesabına alınabilecek kamu idarelerinin belirlendiği ve kanun kapsamına giren idarelerin hangilerinin kaynaklarının tek hazine kurumlar hesabında değerlendirileceğine ilişkin yetkinin Cumhurbaşkanlığı makamına verildiği, dava konusu Cumhurbaşkanlığı kararının “Kapsam” başlıklı 2. maddesinde belediyelere yer verilmiş ise de, Kararın “Tek Hazine Kurumlar Hesabı kapsamında değerlendirilecek mali kaynaklar” başlıklı 4. maddesinde belediyeler ile bunların bağlı ortaklıkları, müessese ve işletmeleri ile birliklerinin sayılmadığı, dolayısıyla dava konusu düzenleyici işlemlerin belediyeleri kapsamadığı ileri sürülerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava, 09/08/2018 günlü ve 30504 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Cumhurbaşkanlığının 08/08/2018 gün ve 17 sayılı, “Tek Hazine Kurumları Hesabı Kapsamına Alınacak Kamu İdareleri ve Hesapların Belirlenmesi Hakkındaki Karar”ının iptali istemiyle açılmıştır.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun, “Tanımlar” başlıklı 3. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde; genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri, uluslararası sınıflandırmalara göre belirlenmiş olan, merkezî yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları ve mahallî idareleri olarak, (e) bendinde ise; mahallî idare, yetkileri belirli bir coğrafi alan ve hizmetlerle sınırlı olarak kamusal faaliyet gösteren belediye, il özel idaresi ile bunlara bağlı veya bunların kurdukları veya üye oldukları birlik ve idareleri olarak tanımlanmaktadır.
Yine aynı Kanun’un “Bütçe Türleri ve Kapsamı” başlıklı 12. maddesinde ise; “Genel yönetim kapsamındaki idarelerin bütçeleri; merkezî yönetim bütçesi, sosyal güvenlik kurumları bütçeleri ve mahallî idareler bütçeleri olarak hazırlanır ve uygulanır. Kamu idarelerince bunlar dışında herhangi bir ad altında bütçe oluşturulamaz.
Merkezî yönetim bütçesi, bu Kanuna ekli (I), (II) ve (III) sayılı cetvellerde yer alan kamu idarelerinin bütçelerinden oluşur.
Genel bütçe, Devlet tüzel kişiliğine dahil olan ve bu Kanuna ekli (I) sayılı cetvelde yer alan kamu idarelerinin bütçesidir.
Özel bütçe, bir bakanlığa bağlı veya ilgili olarak belirli bir kamu hizmetini yürütmek üzere kurulan, gelir tahsis edilen, bu gelirlerden harcama yapma yetkisi verilen, kuruluş ve çalışma esasları kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenen ve bu Kanuna ekli (II) sayılı cetvelde yer alan her bir kamu idaresinin bütçesidir.
Düzenleyici ve denetleyici kurum bütçesi, kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurul, kurum veya üst kurul şeklinde teşkilatlanan ve bu Kanuna ekli (III) sayılı cetvelde yer alan her bir düzenleyici ve denetleyici kurumun bütçesidir.
Sosyal güvenlik kurumu bütçesi, sosyal güvenlik hizmeti sunmak üzere, kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurulan ve bu Kanuna ekli (IV) sayılı cetvelde yer alan her bir kamu idaresinin bütçesidir.
Mahallî idare bütçesi, mahallî idare kapsamındaki kamu idarelerinin bütçesidir. ” hükmü yer almaktadır.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 12. maddesinin 1. fıkrasında genel yönetim kapsamındaki idarelerin bütçeleri, merkezî yönetim bütçesi, sosyal güvenlik kurumları bütçeleri ve mahallî idareler bütçeleri olarak sayılmış olup, maddenin son fıkrasında mahallî idare bütçesi, mahallî idare kapsamındaki kamu idarelerinin bütçesi olarak tanımlanmıştır.
Cumhurbaşkanlığının 08/08/2018 gün ve 17 sayılı “Tek Hazine Kurumları Hesabı Kapsamına Alınacak Kamu İdareleri ve Hesapların Belirlenmesi Hakkındaki Karar”ın “Kapsam” başlıklı 2. maddesinde, tek hazine kurumlar hesabı kapsamına alınacak kamu idareleri sayma yolu ile belirtilmiş olup, bu idareler arasında belediyelere ve bağlı ortaklıklarına, müessese ve işletmelerine yer verilmiştir.
Dava konusu kararın “Tek hazine kurumlar hesabı kapsamında değerlendirilecek mali kaynaklar” başlıklı 4. maddesinde ise, “Genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdarelerinin Ödeme ve Tahsilat İşlemlerinin Elektronik Ortamda Gerçekleştirilmesine İlişkin Usul ve Esaslar kapsamında açılmış hesapları dışında kalan hesaplarda tutulan mali kaynakları ile özel bütçeli idareler, düzenleyici ve denetleyici kurumlar, sosyal güvenlik kurumları, İşsizlik Sigortası Fonu ve Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu haricindeki fonlar ve bunların her türlü mali kaynakları tek hazine kurumlar hesabı kapsamında değerlendirilir.” düzenlemesi yer almakta olup, bu madde kapsamına mahalli idare kapsamındaki kamu idareleri alınmamıştır.
Bu durumda, dava konusu Kararın 4. maddesi göz önüne alındığında mahalli idare kapsamındaki kamu idarelerinden olan belediyelerin ve bunların kurduğu birliklerin mali kaynaklarının tek hazine kurumlar hesabı kapsamında değerlendirilmesine olanak bulunmadığı görülmektedir.
Mahalli idare kapsamındaki kamu idarelerinin, ‘Tek Hazine Kurumları Hesabı’ kapsamına alınabilmesi, bu konuda alınacak başka bir Cumhurbaşkanlığı Kararı ile mümkündür. Davacı yönünden hüküm ve sonuç doğuracak böyle bir kararın varlığı halinde dava konusu edilebileceği hususunda herhangi bir duraksama bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerektiği, düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay Sekizinci ve Onuncu Dairelerince 2575 sayılı Danıştay Kanunu’na 3619 sayılı Yasayla eklenen Ek 1. maddesi uyarınca müşterek yapılan duruşma için taraflara önceden bildirilen 22/12/2021 tarihinde, davacı vekilinin gelmediği, davalı Cumhurbaşkanlığı vekili Av. …’in geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ SÜREÇ :
Dava, 09/08/2018 gün ve 30504 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Cumhurbaşkanlığının 08/08/2018 gün ve 17 sayılı “Tek Hazine Kurumları Hesabı Kapsamına Alınacak Kamu İdareleri ve Hesapların Belirlenmesi Hakkındaki Karar”ın iptali istemiyle açılmıştır.
Cumhurbaşkanlığının 08/08/2018 gün ve 17 sayılı “Tek Hazine Kurumları Hesabı Kapsamına Alınacak Kamu İdareleri ve Hesapların Belirlenmesi Hakkındaki Karar”ın “Kapsam” başlıklı 2. maddesinde, tek hazine kurumlar hesabı kapsamına alınacak kamu idareleri sayma yolu ile belirtilmiş olup, bu idareler arasında belediyelere ve bağlı ortaklıklarına, müessese ve işletmelerine yer verilmiştir.

İNCELEME VE GEREKÇE:
İlgili Mevzuat:
4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’un “Tanımlar” başlıklı 3. maddesinde; Tek hazine kurumlar hesabı: (Ek: 21/3/2018-7103/54 md.) İşsizlik Sigortası Fonu hariç olmak üzere kamu idarelerinin malî kaynaklarının bütçenin gelir ve gider hesapları ile ilişkilendirilmeksizin karşılığı Hazineden alacak kaydedilmek üzere toplandığı ve Müsteşarlık tarafından yönetilen hesabı olarak tanımlanmıştır.
Aynı Kanun’un “Nakit, borç ve risk yönetimi” başlıklı 12. maddesinin 4. fıkrasında; “Hazine Müsteşarlığı dışında kalan genel bütçe kapsamındaki idareler kendi bütçeleri veya tasarrufları altında bulunan her türlü mali kaynaklarını Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankasında veya muhabirinde açılacak hesaplarda toplarlar. Kamu bankaları, Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketi ve Türkiye Varlık Fonu ile bunların finansman temini amacı ile kuracakları fon ve şirketler, mazbut vakıflar, özel kanunla kurulmuş kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve bunların üst kuruluşları ile kefalet ve yardımlaşma sandıkları hariç olmak üzere özel bütçeli idareler, sosyal güvenlik kurumları, özel kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurulmuş diğer kamu kurum, kurul, üst kurul ve kuruluşlar ile döner sermayeler, fonlar, belediyeler, il özel idareleri, kamu iktisadi teşebbüsleri ve bu maddede sayılanların bağlı ortaklıkları, müessese ve işletmeleri ile birlikleri kendi bütçeleri veya tasarrufları altında bulunan her türlü mali kaynaklarını Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankasında veya Cumhurbaşkanının onayıyla belirlenecek esaslar dahilinde Türkiye’de yerleşik bankalar nezdinde kendi adlarına açtıracakları hesaplarda toplarlar. Bu maddede sözü edilen kurumlar tahakkuk etmiş tüm ödemelerini bu hesaplardan yaparlar. Kamu kaynaklarının bu madde hükümlerine aykırı şekilde değerlendirilmesinden elde edildiği tespit edilen nemalar genel bütçeye gelir kaydedilir. İlgili kamu kurum ve kuruluşlarının yetkilileri ile muhasebe yetkilileri yukarıda bahsi geçen hükümlerin yerine getirilmesinden şahsen ve müteselsilen sorumludurlar. Bu fıkra kapsamındaki hususlara istisna getirmeye, uygulamaya ilişkin esasları belirlemeye Cumhurbaşkanı yetkilidir. (Ek cümle: 21/3/2018-7103/55 md.) Yukarıda sayılanlardan malî kaynakları tek hazine kurumlar hesabı kapsamında değerlendirilecek olanları belirlemeye Cumhurbaşkanı yetkilidir.” hükmü yer almıştır.

Hukuki Değerlendirme:
Kendi bütçeleri ve tasarrufları altında bulunan her türlü mali kaynaklarını Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankasında veya Cumhurbaşkanının onayıyla belirlenecek esaslar dahilinde Türkiye’de yerleşik bankalar nezdinde kendi adlarına açtıracakları hesaplarda toplayacak olan kurum ve kuruluşlar 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanunun 12 nci maddesinin dördüncü fıkrasında sayma yolu ile belirlenmiş olup, 21/3/2018 tarihli ve 7103 sayılı Vergi Kanunları ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 55. maddesiyle 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanunun 12 nci maddesinin dördüncü fıkrasına eklenen cümle ile; bu fıkrada sayılanlardan malî kaynakları tek hazine kurumlar hesabı kapsamında değerlendirilecek olanları belirleme hususunda Cumhurbaşkanı’na yetki verilmiştir.
4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanunun 12 nci maddesinin dördüncü fıkrasında, belediyeler, bağlı ortaklıkları, müessese ve işletmeleri de Kendi bütçeleri ve tasarrufları altında bulunan her türlü mali kaynaklarını Türkiye Cumhuriyeti Merkez Bankasında veya Cumhurbaşkanının onayıyla belirlenecek esaslar dahilinde Türkiye’de yerleşik bankalar nezdinde kendi adlarına açtıracakları hesaplarda toplayacak olan kurum ve kuruluşlar arasında sayılmıştır.
Davacı tarafından, dava konusu karar ile belediyelerin özerklik şartının ihlal edildiği, dava konusu kararın Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı hükümleri ile Anayasa’nın 127. maddesinde yer alan yerinden yönetim ilkesine aykırı olduğu iddiaları ile bakılan dava açılmıştır.
21/3/2018 tarihli ve 7103 sayılı Vergi Kanunları ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 55. maddesiyle 4749 sayılı Kanun’un 12. maddesine eklenen beşinci ve altıncı fıkralarda yer alan “…belediyeler, il özel idareleri,…” ibarelerinin Anayasa’nın 127. maddesine aykırı olduğu ileri sürülerek iptali istemiyle açılan davada, Anayasa Mahkemesi’nin 03/03/2021 tarih ve E:2018/99, K:2021/14 sayılı kararı ile; “Dava konusu kurallarla tüm kamu kaynakları ile birlikte belediyelerin ve il özel idarelerinin nakit kaynaklarının tek bir hesaptan takip edilmesi öngörülmekle temel olarak iki amacın gerçekleştirilmesinin hedeflendiğinin anlaşıldığı,
Bunlardan ilkinin kamu kaynakları bakımından daha geniş bir ölçek oluşturularak daha büyük bir kamusal getiri elde etmek olduğu, ikincisinin ise yerel yönetimlerin nakit kaynaklarının bankalar yerine Hazinede tutularak gereksiz ve daha maliyetli kamu borçlanmasının (ilave faiz yükü oluşmasının) önüne geçmek olduğu, dolayısıyla kurallarla kamu kaynaklarının etkin ve verimli bir şekilde yönetilmesinin amaçlandığının anlaşıldığı,
Öte yandan Kanun’un 12. maddesinin altıncı fıkrasında tek hazine kurumlar hesabı kapsamındaki kaynakların kullanımı ve değerlendirilmesinden elde edilen nema gelirlerinin ilgili cetvellere kaydedileceğinin ve Hazine ve Maliye Bakanlığı bütçesine bu amaçla konulacak tertiplere gider kaydedilerek ilgili kurumlara ödeneceğinin hüküm altına alındığı,
Bu çerçevede dava konusu kurallarda belediye ve il özel idarelerinin kaynaklarını dilediği gibi kullanmalarına herhangi bir sınırlama getirilmediği dolayısıyla kuralların anılan idarelerin kaynaklarını diledikleri yatırım araçlarına yönlendirmelerini engelleyen bir yönünün bulunmadığının anlaşıldığı, kurallarla söz konusu idarelerin herhangi bir yatırım için harcamadıkları ya da yatırıma yöneltmedikleri ve bankalarda değerlendirdikleri kaynaklarına ilişkin bir düzenleme öngörülmediği,
Kurallarla belediye ve il özel idarelerinin nakit kaynaklarının tek hesaptan takibi sağlanmakla birlikte kuralların bu kaynakların anılan idarelere -belirli bir süre için dahi olsa- ödenmemesi sonucunu doğurması da söz konusu olmadığı,
Kurallarda yerel yönetimlerin bu hesaba yatırdıkları paranın getirisinden yararlanmalarını engelleyen bir hüküm de bulunmadığı, söz konusu paranın nasıl nemalandırılacağının düzenlendiği, Bu düzenleme yapılırken de belediye ve il özel idarelerinin tek hazine kurumlar hesabına alınan kaynaklarının değerlendirilmesi sonucu elde edilecek getirinin Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası tarafından açıklanan bankalarca bir aya kadar vadeli mevduata uygulanan ağırlıklı ortalama mevduat faiz oranının yüzde yetmişinin esas alınarak belirleneceği hüküm altına alındığı, böylece anılan idarelerin tek hazine kurumlar hesabı kapsamına alınmamaları haline nazaran dezavantajlı bir duruma düşmelerinin önlenmesine ilişkin tedbir alındığı,
Bu itibarla kuralların yerel yönetimlerin özerkliği ilkesini zedeleyen bir yönünün bulunmadığı, kurallar Anayasa’nın 127. maddesine aykırı olmadığı” gerekçesiyle iptal talebinin reddine karar verilmiştir.
Bu bağlamda, 4749 sayılı Kanun’un 12. maddesine eklenen beşinci ve altıncı fıkralarda yer alan “…belediyeler, il özel idareleri,…” ibarelerinin Anayasa’nın 127. maddesine aykırı olduğu ileri sürülerek iptali istemiyle açılan davada, Anayasa Mahkemesi’nin 03/03/2021 tarih ve E:2018/99, K:2021/14 sayılı kararı ile iptali talep edilen kuralların Anayasa’nın 127. maddesine aykırı olmadığı gerekçesiyle iptal taleplerinin reddine karar verilmiş olması karşısında, 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanunun 12 nci maddesinin dördüncü fıkrası uyarınca Cumhurbaşkanlığı’na verilen yetkiye dayalı olarak tek hazine kurumları hesabı kapsamına alınacak kamu idareleri ve hesapların belirlenmesi hakkındaki dava konusu Cumhurbaşkanlığı Kararında hukuka aykırılık bulunmamaktadır.