Danıştay 6. Daire, Esas No: 2017/8396, Karar No: 2022/959
Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2017/8396 E. , 2022/959 K.
“İçtihat Metni”
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2017/8396
Karar No : 2022/959
KARAR DÜZELTME İSTEMİNDE
BULUNAN (DAVACILAR) : 1- …
2- …
VEKİLLERİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVALILAR) : 1- …Belediye Başkanlığı – …
VEKİLİ : Av. … 2- …Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : …İdare Mahkemesinin …tarih ve E:…, K:…sayılı kararının bozulmasına dair Danıştay Altıncı Dairesinin 14/03/2017 tarih ve E:2015/8069, K:2017/1854 sayılı kararının; 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun Geçici 8. maddesi uyarınca uygulanmasına devam edilen 3622 sayılı Kanun ile değişik 54. maddesi uyarınca düzeltilmesi istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Mersin İli, Yenişehir İlçesi, …Köyü, …ada, …parsel sayılı taşınmazın imar planında belediye hizmet alanı olarak belirlenerek tasarruf hakkı kısıtlandığından bahisle taşınmazın fonksiyonunun değiştirilerek kısıtlılığın kaldırılması, bu mümkün değil ise kamulaştırılması, bu da mümkün değil ise taşınmaz bedelinin ödenmesi istemiyle yapılan başvuruların zımnen reddine ilişkin işlemlerin iptali istemiyle açılmıştır.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: İdare Mahkemesince; davacılara ait taşınmazın 21.01.1986 tarihli 1/1000 ölçekli imar planında park alanı, 09.03.2012 tarihli 1/1000 ölçekli imar planında rekreasyon alanı, 16/05/2008 tarihli 1/25000 ölçekli imar planında belediye hizmet alanı, 23.01.2012 tarihli 1/5000 ölçekli imar planında rekreasyon alanı, 14.02.2014 tarihli 1/5000 ölçekli imar planında belediye hizmet alanı olarak ayrıldığı, söz konusu taşınmaza ihtiyaç olmasına rağmen davalı idarelerce imar programına alınmadığı gibi taşınmazın kamulaştırılmadığı, imar programına alınmaması nedeniyle, davacıların mülkiyet hakkının süresi belirsiz bir zaman diliminde kısıtlandığı, davacılar vekilinin 31/01/2014 tarihli başvuruları üzerine ilk planlamadan itibaren aradan uzunca yıllar geçtiği de gözönüne alındığında, davacıların mülkiyet hakkının özgürce kullanımını engelleyen ve hakkın özüne dokunan, taşınmazın kullanımının belediye hizmet alanı (1/1000 ölçekli imar planında rekreasyon alanı) olarak belirlenmek suretiyle oluşturulan kısıtlılığın kaldırılması veya kamulaştırılması gerekirken, davalı idarece başvurunun reddi yolunda tesis edilen işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle, dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Daire kararının özeti: Davalıların temyiz başvurusu üzerine Danıştay Altıncı Dairesince, imar planı değişikliği isteminin karşılanması mümkün değil ise, kamulaştırma istemi ile taşınmaz bedelinin ödenmesi istemi bakımından, yeni yasal düzenleme uyarınca bu aşamada hukuken uyuşmazlığın esası hakkında karar verme olanağı bulunmadığı, İdare Mahkemesince bu hususlar göz önünde bulundurularak yeniden bir karar verilmesi gerektiği gerekçesiyle, kararın bozulmasına karar verilmiştir.
KARAR DÜZELTME TALEP EDENLERİN İDDİALARI: Davacılar tarafından; 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu’na eklenen Geçici 11. maddenin Anayasa aykırı olduğu, bu hususta Anayasa Mahkemesine müracaat edilmesi istenildiği belirtilerek Danıştay Altıncı Dairesince verilen kararın düzeltilmesi istenilmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMALARI :
1-Davalı Mersin Büyükşehir Belediye Başkanlığı tarafından; Düzeltilmesi istenen kararın usul ve yasaya uygun olduğu, ileri sürülen nedenlerin 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 54. maddesine uymadığı, bu nedenle istemin reddi gerektiği savunulmaktadır.
2- Yenişehir Belediye Başkanlığı tarafından; savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …’IN DÜŞÜNCESİ : Karar düzeltme isteminin kabulü ile mahkeme kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, 2942 sayılı Kamulaştırma Kanununun Ek 1. maddesinin birinci fikrasının ilk cümlesi dışındaki kısımlarının ve Geçici 11. maddesinin Anayasa Mahkemesinin 28/03/2018 tarih ve E:2016/196, K:2018/34 sayılı kararıyla iptal edilmiş olması karşısında, kararın düzeltilmesi dilekçesinde ileri sürülen nedenler, 2577 sayılı Kanunun Geçici 8. maddesi uyarınca uygulanmasına devam edilen 3622 sayılı Kanun ile değişik 54. maddesi hükmüne uygun bulunduğundan, karar düzeltme isteminin kabulü ile Danıştay Altıncı Dairesinin 14/03/2017 tarih ve E:2015/8069, K:2017/1854 sayılı kararı kaldırılarak uyuşmazlık yeniden incelendi:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Dava, Mersin İli, Yenişehir İlçesi, …Köyü, …ada, …parsel sayılı taşınmazın imar planında belediye hizmet alanı olarak belirlenerek tasarruf hakkı kısıtlandığından bahisle taşınmazın fonksiyonunun değiştirilerek kısıtlılığın kaldırılması, bu mümkün değil ise kamulaştırılması, bu da mümkün değil ise taşınmaz bedelinin ödenmesi istemiyle yapılan başvuruların zımnen reddine ilişkin işlemlerin iptali istemiyle açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
3194 sayılı İmar Kanununun 10. maddesinde: “Belediyeler; imar planlarının yürürlüğe girmesinden en geç 3 ay içinde, bu planı tatbik etmek üzere 5 yıllık imar programlarını hazırlarlar. Beş yıllık imar programlarının görüşülmesi sırasında ilgili yatırımcı kamu kuruluşlarının temsilcileri görüşleri esas alınmak üzere Meclis toplantısına katılır. Bu programlar, belediye meclisinde kabul edildikten sonra kesinleşir. Bu program içinde bulunan kamu kuruluşlarına tahsis edilen alanlar, ilgili kamu kuruluşlarına bildirilir. Beş yıllık imar programları sınırları içinde kalan alanlardaki kamu hizmet tesislerine tahsis edilmiş olan yerleri ilgili kamu kuruluşları, bu program süresi içinde kamulaştırırlar. Bu amaçla gerekli ödenek, kamu kuruluşlarının yıllık bütçelerine konulur.
İmar programlarında, umumi hizmetlere ayrılan yerler ile özel kanunları gereğince kısıtlama konulan gayrimenkuller kamulaştırılıncaya veya umumi hizmetlerle ilgili projeler gerçekleştirilinceye kadar bu yerlerle ilgili olarak diğer kanunlarla verilen haklar devam eder.” hükmü yer almaktadır.
2942 sayılı Kamulaştırma Kanununa 07.09.2016 tarihinde yürürlüğe giren 6745 sayılı Yatırımların Proje Bazında Desteklenmesi ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 33. maddesi ile eklenen Ek Madde 1’de; “Uygulama imar planlarında umumi hizmetlere ve resmi kurumlara ayrılmak suretiyle mülkiyet hakkının özüne dokunacak şekilde tasarrufu hukuken kısıtlanan taşınmazlar hakkında, uygulama imar planlarının yürürlüğe girmesinden itibaren beş yıllık süre içerisinde imar programları veya imar uygulamaları yapılır ve bütçe imkânları dâhilinde bu taşınmazlar ilgili idarelerce kamulaştırılır veya her hâlde mülkiyet hakkını kullanmasına engel teşkil edecek kısıtlılığı kaldıracak şekilde imar planı değişikliği yapılır/yaptırılır. Bu süre içerisinde belirtilen işlemlerin yapılmaması hâlinde taşınmazların malikleri tarafından, bu Kanunun geçici 6 ncı maddesindeki uzlaşma sürecini ve 3194 sayılı İmar Kanununda öngörülen idari başvuru ve işlemleri tamamlandıktan sonra taşınmazın kamulaştırmasından sorumlu idare aleyhine idari yargıda dava açılabilir.
Birinci fıkra uyarınca dava açılması hâlinde taşınmazın ya da üzerinde tesis edilen irtifak hakkının dava tarihindeki değeri, mahkemece; bu Kanunun 15 inci maddesine göre bilirkişi incelemesi yapılarak, taşınmazın hukuken tasarrufunun kısıtlandığı veya fiilen el konulduğu tarihteki nitelikleri esas alınmak suretiyle tespit edilir ve taşınmazın veya hakkın idare adına tesciline veya terkinine hükmedilir.
Bu madde kapsamında kalan taşınmazlar hakkında açılacak dava ve takiplerde, bu Kanunun geçici 6 ncı maddesinin üçüncü, yedinci, sekizinci ve on birinci fıkra hükümleri, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce açılan ancak henüz karara bağlanmayan veya kararı kesinleşmeyen davalara bu madde hükümleri, kesinleşen ancak henüz ödemesi yapılmayan kararlar hakkında ise geçici 6 ncı maddenin üçüncü, sekizinci ve on birinci fıkra hükümleri uygulanır.
Bu Kanunun geçici 6 ncı maddesinin sekizinci fıkrası uyarınca ayrılması gereken yüzde iki oranındaki ödenekler, yüzde dört olarak ayrılır. İlave olarak ayrılan yüzde iki oranındaki ödenekler, münhasıran bu ek madde ile geçici 11 inci ve geçici 12 nci maddeler kapsamında yapılacak ödemelerde kullanılır. Yapılacak ödemelerin toplam tutarının ilave olarak ayrılan ödeneğin toplamını aşması hâlinde, ödemeler, en fazla on yılda ve geçici 6 ncı maddenin sekizinci fıkrası hükmüne göre yapılır.” hükmüne yer verilmiştir.
2942 sayılı Kanuna 6745 sayılı Kanunun 34. maddesiyle “Bu Kanunun ek 1 inci maddesinin birinci fıkrası kapsamında kalan ve bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce tasarrufu hukuken kısıtlanan taşınmazlar hakkında aynı fıkrada belirtilen süre, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren başlar. Bu Kanunun ek 1 inci maddesinin üçüncü fıkrası hükmü, bu madde kapsamında kalan taşınmazlara ilişkin dava ve takipler hakkında da uygulanır.” hükmünü içeren Geçici 11. madde eklenmiştir.
Ankara 2. İdare Mahkemesinin E:2016/196 sayısına ve Adana 3. İdare Mahkemesinin E:2017/41 sayısına kayıtlı dosyalarda, Geçici 11. maddenin; derdest olan davaların esası hakkında karar verilmesini engelleyici bir düzenleme olduğu, mülkiyet hakkı üzerindeki kısıtlamaların daha uzun sürmesine yol açtığı, yargı yetkisinin kullanılmasında genel hukuk ilkelerine uygun olmayan sınırlamalar getirildiği, bu sebeple ilgili kuralın mülkiyet hakkını, hak arama hürriyetini ve hukuk devleti ilkesini zedelediği belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2., 5., 9., 35. ve 36. maddelerine aykırı olduğundan bahisle itiraz yoluyla Anayasa Mahkemesine başvurulmasına karar verilmiş, bu başvurular üzerine Anayasa Mahkemesinin 28.03.2018 tarihli, E:2016/196, K:2018/34 sayılı kararıyla, 2942 sayılı Kamulaştırma Kanununa 6745 sayılı Kanunun 34. maddesi ile eklenen Geçici 11. maddenin Anayasaya aykırı olduğundan iptaline karar verilmiştir.
Öte yandan, Anayasa Mahkemesinin 20/12/2018 tarihli, E:2016/181, K:2018/111 sayılı kararıyla da Kamulaştırma Kanununun Ek 1. maddesinin birinci fikrasının ilk cümlesi dışındaki kısımların da Anayasaya aykırı olduğundan iptaline karar verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Dosyadaki bilgi ve belgelerin incelenmesinden, davacılara ait taşınmazın 21.01.1986 tarihli 1/1000 ölçekli imar planında park alanı, 09.03.2012 tarihli 1/1000 ölçekli imar planında rekreasyon alanı, 16/05/2008 tarihli 1/25000 ölçekli imar planında belediye hizmet alanı, 23.01.2012 tarihli 1/5000 ölçekli imar planında rekreasyon alanı, 14.02.2014 tarihli 1/5000 ölçekli imar planında belediye hizmet alanı olarak ayrıldığı ancak, Dairemizin 14.12.2021 tarihli ara kararına davalı Yenişehir Belediye Başkanlığı tarafından verilen 19.01.2022 tarihli cevap dilekçesinde, -temyiz incelemesi yapılmakta olan …İdare Mahkemesi’nin işbu kararından sonra- dava konusu parselin …tarih ve …sayılı Mersin Büyükşehir Belediye Meclis kararı ile kabul edilen 1/5000 ölçekli Nazım İmar Planına uygun olarak, …tarih ve …sayılı Yenişehir Belediye Meclis kararı ile kabul edilen 1/1000 ölçekli Uygulama İmar Planı ile Belediye Hizmet Alanı olarak düzenlendiği, plan notlarında yapılaşma hakkı verilerek kısıtlılığın kaldırıldığının beyan edildiği anlaşılmaktadır.
Bu durumda; davaya konu taşınmazdaki mülkiyet hakkına ilişkin kısıtlılığın devam edip etmediği hususunun tespiti için, davalı idare tarafından davaya konu parselde yapılan imar planı değişikliğine ve yapılaşma hakkı verildiğine dair beyanlar dikkate alınarak, bahsi geçen değişikliğin kesinleşip kesinleşmediği, dava açılıp açılmadığı, açılmış ise sonuçlanıp sonuçlanmadığı konularının araştırılması, ayrıca davaya konu parsel üzerinde özel mülkiyete konu, ruhsatlandırılabilir yapılaşma yapılıp yapılamayacağının araştırılması ile davaya konu taşınmaza ilişkin güncel mülkiyet durumunun belirlenmesi sonrasında, elde edilen sonuca göre yeniden karar verilmesi gerekmektedir.
Bu itibarla; dava konusu işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davalıların temyiz istemlerinin kabulüne,
2. Dava konusu işlemin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin, …. İdare Mahkemesinin …tarih ve E:…, K:…sayılı kararının 2577 sayılı Kanunun 49. maddesi uyarınca BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Mahkemeye gönderilmesine, 02/02/2022 tarihinde, esas yönünden oybirliği, gerekçe yönünden oyçokluğuyla karar verildi.
KARŞI OY (X):
Umumi hizmetlerin görülmesi için gerekli taşınmazların tedarik edilebilmesi için ilgili idarelere kanunlarla tanınan yetkiler bireylerin mülkiyet hakkını kısıtlamaktadır. Kamu yararı ile bireysel fayda arasında çatışma bulunduğundan demokratik toplumların hukuk sistemlerinin tümünde iki unsur arasında denge sağlanması amacı güdülmüştür. İmar işlemleri yönünden de ilgililerin mülkiyet haklarının kısıtlanması söz konusu olabilmektedir.
Bu bağlamda ülkemizde anayasal güvence altına alınan mülkiyet hakkının sınırlanması yine aynı maddede öngörülen ilkelere bağlı kılınmıştır. İmar işleriyle ilgili olarak da bu ilkelere uygun düzenlemeler içeren 3194 sayılı Kanun ile taşınmaz mülkiyetinin kısıtlanma şekilleri ve sınırları belirlenmiştir.
Özel mülkiyet hakkının korunması gereken temel insan hakları arasında öngörüldüğü, Anayasa ve uluslararası sözleşmelerde mülkiyet hakkını korumaya yönelik düzenlemelere yer verildiği, bu düzenlemelerde mülkiyet hakkına müdahalelerin olabileceğinin öngörüldüğü, ancak bu müdahalelerde kamu yararı gerekçesi, kanuni düzenleme gereği ve ölçülülük ya da orantılılık gibi uluslararası hukukun genel ilkelerinin varlığının dikkate alınması gerektiği, aksi durumda müdahalenin mülkiyet hakkı ihlaline neden olacağı kabul edilmiştir. Nitekim Anayasa Mahkemesi kararları ve Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi içtihatlarıyla da bu hususların açık bir şekilde ortaya konulduğu görülmektedir.
Takdir yetkisi çerçevesinde söz konusu kamu yararı amacının gerçekleştirilmesi yönünden belirtilen fiili ve hukuki engeller sebebiyle davacıların makul ve belirli bir süre boyunca bu kısıtlamalara katlanabileceği, ancak bu sürenin uzaması hâlinde söz konusu kısıtlamaların taşınmaz malikine yüklenen külfeti ağırlaştıracağı bu durumda da kısıtlılık süresinin uzamasına bağlı olarak davacıların kısıtlanmadan doğan zararının tazmini istemiyle dava açılabileceği, kısıtlılık iddiasının bu davanın konusunu oluşturacağı, idarenin tasarrufları nedeniyle oluşan bu zararları ödemesinin hukuk devleti ilkesinin bir gereği olduğu hususu izahtan varestedir.
Davacıların davalı idarelere yaptığı başvurular temelde, taşınmazın kullanım amacı dışına çıkarılması ya da kamulaştırılması kapsamındadır. Ancak davacıların, davalı belediyeye yaptığı başvuruya verilen cevapta, dava konusu taşınmazın fonksiyonu yönünden değerlendirme yapılmaksızın zımnen reddedildiği görüldüğünden, Mahkemece ilk önce dava konusu plan değişikliği isteminin reddine ilişkin işlem hakkında, belirlenen fonksiyon yönünden plan değişikliğinin şehircilik ve planlama ilkeleri, kamu yararı, planda öngörülen nüfus, yoğunluk ve donatı dengesi yönlerinden incelenerek karar verilmesi gerekmektedir.
Bu durumda, İdare Mahkemesince, taşınmazlarda imar planı değişikliği yapılmasının mümkün olup olmadığı hususunda varılacak olan sonuca göre dava konusu taşınmazın kamulaştırılması istemiyle yapılan başvuru hakkında yeniden karar verilmesi gerekmektedir.
Bu itibarla, davacıların plan değişikliği istemi hakkında yeterli ve gerekli inceleme yapılmaksızın verilen dava konusu işlemin iptaline ilişkin temyize konu İdare Mahkemesi kararında isabet bulunmamakta olup, kararın düzeltilmesi isteminin kabul edilerek Mahkeme kararının belirtilen gerekçe ile bozulması gerektiği oyuyla, aksi yöndeki çoğunluk kararına katılmıyoruz.
